Category Archives: Egyéb Jogalkalmazást segítő dokumentumok

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület állásfoglalása a kormányhivatal határozatpótlási lehetősége vonatkozásában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület állásfoglalása a kormányhivatal határozatpótlási lehetősége vonatkozásában

 

  1. A kérdésben szereplő tényállás 

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesületet a kormányhivatal határozatpótlási lehetőségével kapcsolatos szakmai kérdéssel keresték meg.

A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 140.§-ának 2020. január 1-ig hatályban levő (5) bekezdése a kormányhivataloknak határozatpótlási lehetőséget biztosított. „Ha a helyi önkormányzat a közigazgatási és munkaügyi bíróság által megadott határidőn belül nem tesz eleget határozathozatali kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a mulasztás kormányhivatal által történő pótlásának az elrendelését az önkormányzat költségére.”A jogszabálymódosítás az Mötv. 140.§ (5) bekezdését hatályon kívül helyezte, ugyanakkor az Mötv. 132.§ (1) bekezdés e) pontja továbbra is felhatalmazást ad a hiánypótlásra, ennek értelmében a kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörökön túl kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését.

Minderre tekintettel a felmerült kérdés az, hogy a Közigazgatási Perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 153.§ (6) bekezdés b) pontja ad-e – lényegében az Mötv. 132.§ (1) bekezdés e) pontjához hasonló – felhatalmazást és lehetőséget a kormányhivatalok számára.

  1. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Igazságügyi Minisztériummal egyeztetett álláspontja

T/8016. irományszámon 2019. december 9-én a Kormány benyújtotta az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló törvényjavaslatot.  A tervezet indokolása szerint a jogszabály módosításának szükségét az adja, hogy az Mötv. egyes szabályai feleslegessé váltak, vagy azért, mert a Kp.-ban lévő szabályokkal tartalmilag egyező szabályokat állapítanak meg vagy azért, mert a korábban hatályos polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetére való utalást tartalmaznak. A Kp.-től eltérő, ugyanakkor fenntartandó szabályokban pedig terminológiai pontosításokat vélt szükségesnek elvégezni a jogalkotó.

Az Mötv. 140. § (1) bekezdése alapján a kormányhivatal jogosult mulasztási perben kérni annak megállapítását, hogy a helyi önkormányzat nem tett eleget határozathozatali vagy közfeladat-ellátási kötelezettségének. Erre azért van szükség, mert a Kp. 4. §-a alapján ezen tevékenység nem lehet közigazgatási jogvita tárgya, így a Kp. 5. § (2) bekezdés alapján külön törvényi rendelkezésnek kell közigazgatási bírói útra utalnia, „a bíróság közigazgatási perben dönt azon közjogi jogvitában, amelynek elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja”.

A Kp. 2020. április 1. napjától hatályos 128. § (1) bekezdés b) pontja, a mulasztási per indítására jogosultak körében külön nevesíti a helyi önkormányzat felett törvényességi felügyeletet gyakorló szervet. A közigazgatási bíróság – amennyiben a mulasztást megállapítja – a helyi önkormányzatot 30 napos határidővel kötelezi a mulasztás pótlására a Kp. 129. § (1) és (3) bekezdés alapján. Ennek elmaradása esetén a kormányhivatal a határidő lejártát követő 60 napon belül, az Mötv. 140. § (2) bekezdése alapján kezdeményezheti a közigazgatási bíróságnál a teljesítés kikényszerítése iránti eljárást.

Hangsúlyozandó, hogy változott az irányadó határidő. A kormányhivatal a határidő leteltét követően a 2020. január 1. napjától hatályos normaszöveg szerint 30-ról 60 napra módosult határidő szerint kezdeményezheti a közigazgatási bíróságnál a teljesítés kikényszerítése iránti eljárást.

Az Mötv. módosítás előtti 140. § (5) bekezdése szerint: „Ha a helyi önkormányzat a közigazgatási és munkaügyi bíróság által megadott határidőn belül nem tesz eleget határozathozatali kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a mulasztás kormányhivatal által történő pótlásának az elrendelését az önkormányzat költségére.”

 A törvény indokolása kimondja, hogy a törvény külön rendelkezik az önkormányzati rendelet bírósági felülvizsgálatáról, valamint biztosítja az ún. aktuspótlás lehetőségét azzal, hogy a kormányhivatal eljárást kezdeményezhet a bíróságnál, ha az önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta. Abban az esetben, ha a helyi önkormányzat nem teljesíti határozathozatali vagy a kötelező feladatai tekintetében fennálló kötelezettségeit, akkor a megyei (fővárosi) kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől számított 15 napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál egyrészt a helyi önkormányzat törvényen alapuló határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a határozat meghozatalára való kötelezést, másrészt feladatellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a feladat elvégzésére való kötelezést.

A teljesítés kikényszerítése iránti eljárás keretében a közigazgatási bíróság felhívja a helyi önkormányzatot 15 napos határidővel a kötelezettség pótlására vagy arra, hogy adjon magyarázatot a teljesítés elmaradására. Hangsúlyozandó, hogy a mulasztási ítélet esetén a helyi önkormányzat kötelezettsége nem a mulasztási ítéletből, hanem a jogszabályi előírásokból következik, amely elmulasztását a közigazgatási bíróság csupán megállapítja. Amennyiben a közigazgatási bíróság a helyi önkormányzat magyarázatát nem fogadja el, a Kp. 153. § (2) bekezdés alapján teljesítési bírságot szab ki, valamint a Kp. 153. § (6) bekezdés b) pontja alapján felhatalmazza a törvényességi felügyeletet gyakorló kormányhivatal vezetőjét a határozathozatal vagy a feladat-ellátás pótlására. „A bíróság a teljesítési bírság kiszabása mellett végzéssel a közigazgatási szerv törvényességi felügyeleti szervét felhatalmazza a határozatnak megfelelő teljesítésre, egyúttal a közigazgatási szervet a teljesítés költségeinek viselésére kötelezi.” A normaszöveghez csatolt indokolása szerint, ha az ügy a törvényességi felügyeleti szerv hatáskörébe tartozik, a törvényességi felügyeleti szerv – a bírságolás mellett – felhatalmazható a mulasztás pótlására. Ez a lehetőség azon szervek perei esetén alkalmazható, amelyek felett törvényességi felügyelet érvényesül, a helyi önkormányzatok, a nemzetiségi önkormányzatok, illetve a köztestületek olyan pereiben, amelyek a törvényességi felügyeleti szerv hatáskörébe tartozó tevékenységekkel kapcsolatosak. Ilyen például a Mötv. alapján az önkormányzat határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítására, vagy feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányuló (mulasztási) pert követő nem teljesítés esete.

Szükséges distinkciót tenni, hogy amennyiben a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségét mulasztja el (Mötv. 137.§), akkor nincs helye mulasztási pernek, hanem a normakontroll eljárás szerint a Kp. 148.§-a szerint indítványozható a Kúriánál a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása, majd esetlegesen a pótlásra irányuló eljárás is. Ez azonban már az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésében külön nevesített normakontroll eljárás. Ennek tárgya önkormányzati rendelet vagy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdés b) pontja szerinti normatív határozat lehet. Az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet jogszabály, míg a Jat. 23. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzat jogosult normatív határozat meghozatalára. A normakontroll eljárás egy speciális közigazgatási per, amit a Kp. 5. § (3) bekezdése utal közigazgatási bírói útra, s ez közelebb áll az alkotmánybíráskodáshoz, mint a szubjektív jogvédelmi szerepet betöltő közigazgatási bíráskodáshoz. Ezt fejezi ki például az is, hogy a normakontroll eljárás indítvánnyal és nem keresetlevéllel indul. Ezért is nevesíti külön a Mötv. a helyi önkormányzati jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapításának indítványozását (137.§), valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége pótlását (138.§). Tekintettel erre tehát a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása és annak pótlása a normakontroll eljárás körébe tartozik.

A hatályos Mötv 132.§ (1) bekezdés e) pontja meghatározza, hogy „a kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörökön túl kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését.„

Mindezek alapján – bár az Mötv. 140.§-ának korábban hatályos (5) bekezdését a 2020. január 1-jén hatályba lépő jogszabálymódosítás hatályon kívül helyezte – a Kp. 153.§ (6) bekezdés b) pontja és az Mötv. továbbra is hatályos 132.§ (1) bekezdés e) pontja a hatályon kívül helyezett normaszöveghez hasonló felhatalmazást és lehetőséget ad a kormányhivatalok számára, továbbra is biztosítva, hogy a bíróság mulasztási ítélete teljesítésének elmaradása esetén – a határozathozatal vagy a feladat-ellátás (közszolgáltatás) pótlása érdekében – a kormányhivatal hatvan napon belül a teljesítés kikényszerítése iránti eljárást indíthasson.

Állásfoglalás a hiánypótlás kérdéséről a hatósági eljárás vonatkozásában

Állásfoglalás a hiánypótlás kérdéséről a hatósági eljárás vonatkozásában

1. A kérdésben szereplő tényállás

 A kérelmező ügyfél 2019. évben indított egy kút fennmaradási engedéllyel kapcsolatos ügyet. A kérelmező ügyfél talajvízre szűrőzött kutak fennmaradási engedélyével is foglalkozik. A jegyző eljárása a kérelmező ügyfél szerint a II. fokú hatóság végzése alapján sorozatosan jogsértő volt.

Az eljárás megindításakor még szükséges volt az erre jogosult szakember (101/2007. KvVM. rend. 13.§-ban megjelölt végzettség) a szakmai dokumentum aláírásához. A 2020. január 1-jén hatályba lépő vonatkozó jogszabályváltozás következtében 2020. január 1-től már nem kell szakembernek aláírnia az ásott kutak dokumentumait.

A felmerült ügyben a 2020. évben megkapott hiánypótlásról a szakember aláírását hiányolják, de a jogszabályváltozás következtében arra már nincsen szükség.

A kérdés az, hogy ha ezen ügyre az eljárás megindítása időpontjában lévő szabályozás vonatkozik, akkor szükséges-e a szakember aláírása, vagy a jelenleg érvényes szabályzó alapján akár a tulajdonos is alá írhatná a dokumentumot. 

2. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Igazságügyi Minisztériummal egyeztetett álláspontja

Mindenekelőtt kiemelendő, hogy a jogszabályok szabályozási átmenetére – időbeli alkalmazhatóságára – nem az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 143. §-a az elsődlegesen irányadó norma, azaz nem ebből kell kiindulni, hanem a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozási átmenetre vonatkozó rendelkezéseiből. Ez azért is igaz, mivel a megkeresésben említett ügyben nem a hiánypótlás Ákr.-ben említett szabálya változott meg, hanem az Ákr.-t kitöltő, kiegészítő jogszabályi rendelkezés.

Megjegyzendő, hogy az Ákr. 2. § (1) bekezdésében foglalt jogszerűség elve szerint: A közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) jogszabály felhatalmazása alapján, hatáskörét a jogszabály keretei között, rendeltetésszerűen gyakorolva jár el. Ebből következően a hatóság az eljárása során alapelvi követelményként veszi figyelembe az alkalmazandó jogot, attól nem térhet el, ami feltételezi a hatóság részéről az eljárása során alkalmazandó jogi környezet folyamatos figyelemmel kísérését, vizsgálatát.

Azt tehát, hogy a hatályba lépett rendelkezéseket mikortól szükséges alkalmazni, főszabály szerint a Jat. 15. §-a határozza meg.  A Jat. 15. §-a a jogelméleti szempontból általánosnak tekintett szabályozási átmenetet kodifikálja főszabályként. A Jat. 15. § (1) bekezdése szerint a jogszabályi rendelkezést – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a hatálybalépését követően keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint a megkezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni. Emellett a Jat. 15. § (2) bekezdése értelmében, a jogszabályi rendelkezést – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a hatálya alatt keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint megkezdett eljárási cselekményekre a jogszabályi rendelkezés hatályvesztését követően is alkalmazni kell.

A Jat. tehát – az anyagi jogi szabályok alkalmazása mellett – az eljárásjogi normák esetében is előírja a továbbhatást, továbbá előírja, hogy az eljárási szabályok változása nem érinti az adott eljárás során már végrehajtott eljárási cselekmények, eljárási döntések hatályát, azaz az új eljárási szabályokat a hatálybalépésüket követően megkezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni.

Az eljárásjogi szabályok alkalmazandósága szempontjából fontos hangsúlyozni, hogy „eljárás” értelemszerűen egy több eljárási cselekményből álló folyamatot takar, amelyen belül főszabály szerint világosan elkülöníthető, hogy mely eljárási cselekmény (például hiánypótlás, tanú meghallgatása, szemle) mely időpontban kezdődik meg. Egyes eljárási szabályok, így például a hatásköri szabályozás, hatósági eljárásban az ügyintézési határidő vagy az eljárás eljárási okokból történő megszüntetésének kötelező esetei az egész eljárást érintő szabályok, és nem csupán eljáráson belül részcselekményt valósítanak meg.

A hiánypótlásra okot adó anyagi jogi szabály alkalmazhatóságára vonatkozóan tehát, elsősorban az azt módosító jogszabályban található átmeneti rendelkezés az irányadó, ennek hiányában pedig a Jat. 15. §-a irányadó. A hiánypótlás jogintézményének lényegét és célját egyébiránt az Ákr. 44.§-a határozza meg, aminek értelmében: „[h]a a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek nem felel meg, az eljáró hatóság határidő megjelölésével, a mulasztás jogkövetkezményeire történő figyelmeztetés mellett – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – egy ízben hiánypótlásra hívja fel a kérelmezőt.”

Ha nincs eltérő szabályozási átmenetet rögzítő rendelkezés, úgy a Jat. alapján a folyamatban lévő eljárásban már nem lesz szükség a hiánypótlás esetén az érintett aláírására, hisz amennyiben a jogszabályban megfogalmazott követelmények az eljárás során változnak, úgy a megváltozott jogszabályi követelményeket szükséges figyelembe venni, feltéve, ha jogszabály másként nem rendelkezik, azaz a módosító rendelkezés nem zárja ki a folyamatban lévő ügyekre való alkalmazását.

Az Ákr. 43.§ (13) bekezdése szerint: „Ha [függő hatályú] döntés meghozatalának nincs helye, a hatóság az ügyet ez esetben is teljes eljárásban intézi el. A hatóság – szükség esetén – szakhatóságot keres meg, rendelkezik a [43. §] (7) bekezdés d) és e) pontjában meghatározottakról, a tényállás tisztázásához szükséges előre látható eljárási cselekményekről, hiánypótlásra hív fel, továbbá tájékoztatást ad a határidő túllépésének jogkövetkezményeiről.” Ezek alapján az Ákr. 43.§ (13) bekezdése arra az esetre vonatkozik, amikor a hatóság teljes eljárásban vizsgálja az ügyet, azaz tényállást kell tisztáznia. Ebben a körben van lehetősége arra, hogy hiánypótlást bocsásson ki, de a törvény szerint ezt csakis akkor teheti meg, ha az szükséges. Vagyis, ha korábban jogszabály valaminek az igazolását írta elő, de ezt a kötelességet egy másik jogszabály végül megszüntette, akkor a folyamatban lévő eljárásban megszűnt annak a korábbi ténynek a tisztázási kötelezettsége, azaz szükségtelen e körben az ügyféllel hiányt pótoltatni.

Következésképpen nincs helye olyan körülmény vagy tény vizsgálatának az eljárás során, amelyet az eljárás adott pillanatában, a döntés meghozataláig már nem ír elő, illetve a már így beszerzett bizonyítékot a hatóság a döntés meghozatalánál nem vehet figyelembe.

Az Ákr. 62.§ (2) bekezdése kimondja: A hatósági eljárásban minden olyan bizonyíték felhasználható, amely a tényállás tisztázására alkalmas. Nem használható fel bizonyítékként a hatóság által, jogszabálysértéssel megszerzett bizonyíték. Az Ákr. 62.§ (2) bekezdése a bizonyítás tényállás tisztázására való alkalmasságát írja elő.

Végezetül a bírói gyakorlat következetes álláspontja az, hogy a tényállás tisztázása a konkrét ügy jogilag releváns tényeinek, körülményeinek pontos megállapítását, feltárását jelenti.

Állásfoglalás párhuzamos első- és másodfokú eljárás esetén a felfüggesztés szabályainak alkalmazása vonatkozásában

Állásfoglalás párhuzamos első- és másodfokú eljárás esetén a felfüggesztés szabályainak alkalmazása vonatkozásában

 

I. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesülethez beérkezett állásfoglalás kérés

Az elsőfokú szociális igazgatási eljárás keretén belül (rendszeres pénzellátás felülvizsgálata) a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (továbbiakban: Szoctv.) 17. §-a alapján ügyfelünket, a jogosulatlanul és rosszhiszeműen felvett pénzbeli szociális ellátás visszafizetésére köteleztük, valamint ezzel egyidejűleg megszüntetésre került a pénzellátáshoz való jogosultsága.

Ügyfelünk az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (továbbiakban: Ákr.) szerinti jogorvoslati jogával élve, törvényes határidőn belül, fellebbezéssel élt fenti határozatunk megváltoztatása és a részére megállapított visszafizetendő ellátás méltányosságból történő elengedése okán.

Fellebbezését az Ákr. 119. § (3) bekezdése alapján a fellebbezési határidő lejártát követően felterjesztettük a másodfokú szociális hatóság részére.

A fentiek alapján az alábbi eljárásjogi dilemmában kérném a megtisztelő szakmai állásfoglalásukat:

Abban az esetben, ha az ügyfél fellebbezésében nem csupán a megszüntetett ellátásra való jogosultsága visszaállítását kérte, hanem ezzel egyidejűleg a részére határozatunkban megállapított jogosulatlanul és rosszhiszeműen felvett pénzbeli szociális ellátás visszafizetése méltányosságból történő mellőzését is kérelmezte, akkor az első fokú szociális igazgatási hatóság gyakorolhatja-e az Szoctv. 17. § (4)-(4a) bekezdései szerinti méltányossági jogkörét?

Ha az elsőfokú hatóság az Szoctv. szerinti méltányossági jogkörét, a felterjesztett döntésére vonatkozó kérelem kapcsán, hatásköre hiányában nem gyakorolhatja az Ákr. 117. § (1) bekezdése okán, abban az esetben az elsőfokú szociális igazgatási hatóság az Ákr. 48. §-a szerint felfüggesztheti-e eljárását jogszabályszerűen a II. fokú hatóság döntésének közléséig?

Az elsőfokú szociális igazgatási hatóság elbírálhatja-e (a másodfokú szociális igazgatási hatóság döntésének közlése előtt) az általa felterjesztett fellebbezésben foglalt méltányossági kérelmet tartalma alapján, ha az Ákr. 117. § (1) bekezdése szerint az első fokú szociális igazgatási hatóság döntése végrehajtására halasztó hatály van érvényben?

Abban az esetben, ha az első fokú szociális igazgatási hatóság részére nem lehetséges a méltányossági kérelem alapján indult eljárás jogszabályszerű felfüggesztése az Ákr. és a vonatkozó ágazati törvény (Szoctv.) rendelkezései szerint, valamint a fellebbezés felterjesztése okán a másodfokú szociális igazgatási hatóság részére átruházott hatásköre miatt sem gyakorolhatja méltányossági jogkörét, milyen törvényes eljárásjogi megoldást javasolnának Önök az ügyfél méltányossági kérelmének jogszerű elbírálása érdekében?

II. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület álláspontja

A megküldött jogeset alapján megállapítható, hogy az elsőfokú hatóság egyidejűleg döntött egy szociális pénzbeli ellátás megszüntetéséről, illetve a jogosulatlanul felvett ellátás visszafizetéséről.

Az ügyfél mindkét kérdésben beadvánnyal élt:

  1. jogorvoslati kérelme az ellátásnak a jövőre vonatkozó megszüntetésére vonatkozik,
  2. méltányossági kérelme pedig az eddig jogosulatlan ellátás elengedésére.

A jogorvoslati kérelemre az elsőfokú hatóság helyesen járt el a fellebbezés és az iratok felterjesztésével, hiszen azt saját hatáskörben nem kívánta elbírálni.

A méltányossági kérelem vonatkozásában (függetlenül, hogy a hatóság egy vagy két döntésben rendezte az ellátás megszüntetését és a visszafizetésre kötelezést, és függetlenül attól is, hogy az ügyfél a kérelmeit egyben nyújtotta be) az első fokú hatóság kötelessége eljárni a Szoctv. 17. §-a alapján. Nincs helye a méltányossági eljárás felfüggesztésének az Ákr. alapján, ugyanis az Ákr. 48. § (1) bekezdése értelmében „[a] hatóság felfüggeszti az eljárást, ha a) az előkérdés bíróság hatáskörébe tartozik, vagy b) az ügyben külföldi szervet kell megkeresni. Mindemellett az Ákr. 48. § (2) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik: „[t]örvény lehetővé teheti az eljárás felfüggesztését, ha az előkérdés más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el.”

A hivatkozott (1) bekezdés egyértelműen nem alkalmazható. A (2) bekezdés pedig akkor lehetne alkalmazható, hogy az ott lévő „törvény lehetővé teheti” feltétel az adott ügyben alkalmazandó másik ágazati törvény alapján fennállna, azonban ez itt nem állapítható meg.

Ha a járási hivatal a hatáskörébe tartozó szociális ellátás megtérítését rendeli el, a megtérítés összegét, illetve pénzegyenértékét és a kamat összegét – amennyiben annak megfizetése a kötelezett megélhetését súlyosan veszélyeztetné – méltányosságból a) csökkentheti vagy elengedheti, ha a visszafizetésre kötelezett személy családjának egy főre jutó havi jövedelme nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének két és félszeresét, b) részletekben fizettetheti meg. [vö. Szoctv. 17. § (4) bekezdés]

A fellebbezéssel érintett döntés egy olyan pénzellátás megszüntetésére irányul, amelyet az ügyfél jogosulatlanul – akár jó-, akár rosszhiszeműen – vett igénybe. Fontos hangsúlyozni azonban, hogy a pénzellátás megszüntetésére irányuló döntés hatálya nem a döntés kiadmányozásának vagy közlésének, hanem annak dátumától számítódik, amikortól az ügyfél – körülményei megváltozását követően – az ellátást jogosulatlanul vette igénybe. Tehát, a hatóság e döntését visszamenőleges hatállyal, azzal a nappal hozza meg, amikortól az ügyfélnek járó ellátást egyébként is meg kellett volna szüntetni (pl. munkaviszonya létesítésének napjától). A jogosulatlanul igénybe vett ellátás összegét is ezen időintervallumra, tehát a jogosultság megszűnésétől a döntés meghozataláig terjedő időszakra tekintettel kell visszafizetni, figyelemmel természetesen a Szoctv. 17. § (3) bekezdésében foglalt szubjektív és objektív határidőkre.

Tekintettel arra, hogy a méltányossági kérelmet az elsőfokú hatóságnak kell elbírálnia, e hatóságnak a fenti oksági kapcsolatot figyelembe véve kell – kizárólag a méltányossági kérelmet elbíráló – döntését meghoznia. A kérelem elbírálásának, egyáltalán benyújtásának előfeltétele – ti. végleges és végrehajtható döntés mondja ki, hogy az ellátást az ügyfél jogosulatlanul vette igénybe – itt azonban hiányzik. Az Ákr. szabályozása szerint a hatóság a kérelmet visszautasítja, ha az eljárás megindításának jogszabályban meghatározott feltétele hiányzik, és e törvény ahhoz más jogkövetkezményt nem fűz [vö. Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pont].

Összegezve az elsőfokú hatóságnak a jogosultság kérdésében hozott döntése nem végleges és – mivel azt az ügyfél megfellebbezte – nem is végrehajtható, ezért az ezen a döntésen alapuló pénzellátás visszafizetésére kötelezés sem lehet az. Mivel pedig e kérdés elbírálása még nyitott, a döntés nem végrehajtható, az ügyfél részéről visszafizetési kötelezettség nem állhat fenn. Amennyiben pedig az ügyfélnek e kötelezettsége még nem áll fenn, úgy méltányossági kérelme az eljárás e szakaszában nem értelmezhető, így a méltányossági kérelmét az Ákr. 46. § (1) bek. a) pontjában foglaltak szerint kell visszautasítani azzal, hogy a méltányossági kérelmet megalapozó feltétel (ti. az azt megalapozó döntés) hiányzik. Ez esetben az elsőfokú hatóságnak a méltányossági kérelem tárgyában a kérelmet 8 napon belül, végzés formájában kell visszautasítania [vö. Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontja, 50. § (6) bekezdése, valamint 80. § (1) bekezdése]. Az ügyfélnek a jogosultság tárgyában hozott végleges és végrehajtható döntésig visszafizetési kötelezettsége nem áll fenn.

Így a másodfokú jogorvoslati eljárásnak és az elsőfokú méltányossági eljárásnak egymással párhuzamosan kell folyamatban lennie, hiszen a méltányossági kérelem egy, a megszüntetés előtti összegre vonatkozó újabb elsőfokú eljárás, amire tekintettel az első fokú hatóság eljárási kötelezettsége az Ákr. 15.§-a alapján a kérelem megérkezésétől kezdődően beállt.

Amennyiben a másodfokú hatóság, felügyeleti szerv vagy bíróság által elbírált és ily módon végrehajtható döntés azt állapítja meg, hogy az ügyfél mindvégig jogosult volt az ellátásra és azt az elsőfokú hatóság jogszerűtlenül szüntette meg, úgy az első fokú hatóságnak a korábbi méltányossági kérelemmel összefüggően teendője nincs, hiszen az akkor is okafogyottá vált volna, ha egyébként a kérelmet az elsőfokú hatóság valamilyen okból nem utasítja vissza, az ügyfelet joghátrány ezzel kapcsolatban nem érte.

Amennyiben viszont a későbbi végleges döntés értelmében az ügyfél valóban jogosulatlanul vette fel az ellátást, visszafizetési kötelezettsége feléled. Ez esetben az elsőfokú hatóságnak hivatalból kell eljárást indítania az ügyféllel szemben az Ákr. 104. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a jogosulatlanul felvett ellátás visszafizetése céljából. E hivatalból indított eljárásban a döntés meghozatalát követően pedig az ügyfél már alappal nyújthatja be (ismételt) méltányossági kérelmét, melyet az elsőfokú hatóság az Ákr. és a Szoctv. vonatkozó rendelkezései alapján lesz köteles érdemben elbírálni.

Joggal merül fel a kérdés, hogy ha a méltányossági kérelemnek a hatóság helyt ad vagy éppen elutasítja, ugyanakkor a másodfokú hatóság az elsőfokú hatóság ellátás megszüntetésére vonatkozó döntését (vagy a döntés ezzel érintett rendelkezését) megváltoztatja vagy megsemmisíti, akkor előállhat az a helyzet, hogy egy visszaállított ellátásra vonatkozó méltányossági visszafizetést rendező/elutasító döntés van hatályban.

Álláspontunk szerint a kettő kérelem nem választható el ily módon egymástól. Az elsőfokú hatóságnak kettő döntése született ugyan, de a második döntése (ti. a jogosulatlanul felvett pénzellátás visszafizetése) szervesen következik az első döntésből (a pénzellátásra való jogosultság hiányának visszamenőleges megállapítása). A jogosulatlanul felvett pénzellátás méltányosságból történő elengedése azt feltételezi, a pénzellátás visszafizetésének kötelezettségét végleges és végrehajtható döntés mondja ki, tehát magát a pénzellátást jogosulatlanul vette fel az ügyfél. Amíg ilyen döntés nincs, addig a fellebbezésnek – figyelemmel az Ákr. 117. § (1) bekezdésére is – a döntés végrehajtása (bizonyos, a jelen ügyben azonban nem releváns kivételektől eltekintve) halasztó hatálya van, tehát a jogosultság hiányát megállapító döntés nem végleges és nem is végrehajtható. Amennyiben pedig az alapdöntés nem végrehajtható, úgy az e döntésre épülő, jogosulatlanul felvett pénzellátás visszakövetelésére sincs mód, a visszafizetési kötelezettség nem értelmezhető.

Ezek alapján az alábbi két lehetőséget látjuk jogi szempontból elfogadhatónak:

  1. A méltányossági kérelmet el kell bírálni (ezt a másodfokú hatóság hatáskör hiányában nem fogja megtenni), amire szintén biztosított a jogorvoslat lehetősége. Ha ezzel az ügyfél nem él és az jogerős lesz, és eközben a másodfokú hatóság is meghozza az elsőfokú hatóság döntésével ellentétes határozatát, akkor az elsőfokú hatóság az Ákr. 120.§-a alapján visszavonhatja döntését, és a méltányossági kérelemre Ákr. 47.§ (1) bek. c) pontja alapján megszünteti eljárását. Az Ákr. 120. §-a az alábbiak szerint rendelkezik a döntés módosítása vagy visszavonása tárgyában: ha a hatóság megállapítja, hogy a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését annak közlésétől számított egy éven belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja.
  2. Ügyfélbarát eljárásnak véljük, ha az ügyfelet tájékoztatjuk jelen jogi helyzetről, egyben tájékoztatjuk arról is, hogy lehetősége van az Ákr. 49.§ (1) bekezdése alapján kérni az általa indított eljárás szünetelését, így elkerülhető, hogy a másodfokú döntés ismeretében számára kedvezőtlen, vagy később az elsőfokú döntéssel esetleg össze nem egyeztethető döntés szülessen.

Állásfoglalás az ügyfél kérelemmel való rendelkezési joga vonatkozásában

Állásfoglalás az ügyfélkérelemmel való rendelkezési joga vonatkozásában

 

I. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesülethez beérkezett kérdésben szereplő tényállás

A kérelmező ügyfél kérelemmel történő rendelkezésével kapcsolatban merült fel egy kérdés. A fellebbezési eljárásban módosíthatja-e a kérelmét az ügyfél, tekintettel az Ákr. 35. § (3) bekezdésére (a kommentár szerint elvileg igen).

A kérelem módosítása azt eredményezi, hogy az elsőfokú hatóság arról döntést a fellebbezési eljárásra tekintettel már nem hozhat, ha részt vett az elsőfokú eljárásban szakhatóság, akkor a módosított kérelem tárgyában állásfoglalást nem adhat. Nem utolsó sorban akár új ügyfél eljárásba vonását eredményezheti.

A kérdés az, hogy a másodfokú hatóság elbírálhatja-e a módosított kérelmet (pl. nincs új ügyfél, szakhatóság nincs az eljárásban, vagy a szakhatósági állásfoglalást a kérelem egyértelműen nem érinti), vagy az elsőfokú döntés megsemmisítése mellett az elsőfokú hatóságot az eljárás folytatására kötelezi a módosított kérelem tekintetében?

II. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Igazságügyi Minisztériummal egyeztetett álláspontja

a) Az állásfoglalást érintő jogintézmény

A kérelmező ügyfél kérelemmel való rendelkezési joga. A kérelmező ügyfél kérelemmel való rendelkezési jogának alapvetően három aspektusa van: ad1) Az ügyfél jogosult eldönteni, hogy nyújt-e be kérelmet. ad2) Az ügyfél jogosult eldönteni, milyen eljárást kezdeményez. ad3) az ügyfél jogosult a kérelem tartalmának a meghatározására.[1]

b) Álláspont

Hangsúlyozandó, hogy az ügy megindítására szolgáló „eredeti” kérelem és a fellebbezési kérelem nem azonos. Az elsőfokú hatóság az eredeti kérelemnek megfelelően folytatja le eljárását, az elsőfokú ügy tárgya az ügyfél kérelmében kért jogának elbírálása. Az Ákr. 118. § (1) bekezdése értelmében a fellebbezési kérelem tárgya elsődlegesen az elsőfokú döntés jogszerűsége, amellyel szembeni kifogás alapulhat jog- vagy érdeksérelmen. A másodfokú szerv elsődlegesen az elsőfokú döntés jogszerűségét vizsgálja, és amennyiben megállapítja, hogy az elsőfokú döntés jogellenes, akkor vizsgálja szükségszerűen az eredeti kérelmet. Az Ákr. megalkotásakor az ügyfelek érdekét szem előtt tartva úgy rendelkezett a jogalkotó, hogy a másodfokú szerv ilyen esetben érdemben is bírálja el a kérelmet, ezzel megspórolva az újbóli elsőfokú eljárás időtartamát. Tehát a másodfokú szerv szükségszerűen először az elsőfokú döntés jogszerűségéről hoz egy „belső döntést” a fellebbezési kérelem alapján. Ez a döntés csak akkor ölt testet, ha az elsőfokú döntést helyben hagyja. Amennyiben viszont az elsőfokú döntés jogszabálysértő a másodfokú szerv szükségszerűen és járulékos jelleggel elbírálja az eredeti kérelmet [Ákr. 119. § (5) bekezdés].

Kiemelendő továbbá, hogy megsemmisítésnek a másodfokú döntés esetében kérelemre induló eljárások körében nincs helye. A nem semmisségi ok következtében történő megsemmisítést nem követheti új eljárás, új eljárásra történő utasítás, hiszen ebben az esetben az ügyfél jog- vagy érdeksérelme a megsemmisítés által került orvoslásra. Azonban ennek az esetkörnek csak hivatalbóli eljárások esetén van relevanciája, hiszen a kérelemre induló eljárások esetén önmagában az elsőfokú határozat megsemmisítése nem orvosolná azt a helyzetet, hogy a hatóságnál van egy elintézetlen kérelem, amelynek tárgyában szükséges döntést hozni. Természetesen, ha a megsemmisítésre semmiségi ok [Ákr. 123. § (1) bekezdés] fennállta miatt kerül sor, akkor az elsőfokú hatóságnak kell visszaadni az ügyet elbírálásra, kivéve ha nem olyan semmisségi ok miatt került megsemmisítésre, ami gátja az elsőfokú szerv eljárásának, például hatáskör hiánya.

Az Ákr. 35. § (3) bekezdése alapján a kérelmező ügyfél akár a fellebbezésében is módosíthatja kérelmét tekintettel arra, hogy a kérelemmel való rendelkezés keretében a döntés véglegessé válása előtt módosíthatja és visszavonhatja kérelmét.

Erre tekintettel azonban előállhat az a sajátos helyzet, hogy a másodfokú eljárás során a kérelem elsőfokú hatóság által el nem bírált részéről is döntést kellene hozni. Ebben az esetben azonban álláspontunk szerint a másodfokú hatóság megsértené a hatáskör elvonás tilalmát, hiszen olyan kérdésben döntene, amelyben tulajdonképp nincs hatásköre. A fellebbezési eljárás során ugyanis az Ákr. alapján a másodfokú hatóság arra rendelkezik hatáskörrel, hogy a fellebbezés folytán indult eljárásával az elsőfokú döntést és az azt megelőző eljárást megvizsgálja és szükség esetén a tényállás tisztázása érdekében az elsőfokú hatóság által elmulasztott bizonyítási cselekményeket elvégezze. Arra azonban semmiképp sincs hatásköre, hogy olyan kérdésben hozzon döntést, amelyről az elsőfokú hatóság nem döntött. Következésképpen a fellebbezési eljárás során az eredeti kérelem módosításának nincs helye, így az ügyfél ilyen jellegű rendelkezése csak új kérelemként értelmezhető. Ennek alapján az a másodfokú hatóság semmiképpen sem bírálhatja el a módosított eredeti kérelmet, hiszen az új kérelemnek minősül, amelyre más (elsőfokú) szerv rendelkezik hatáskörrel. Itt nyer jelentőséget az a tény, miszerint a fellebbezési kérelem és az eredeti kérelem két külön kérelemnek minősül.

Álláspontunk szerint a fő kérdés az, hogy a kérelem módosítása milyen hatással van a fellebbezési kérelemre, ezt a kérdést csak az eljáró hatóság döntheti el, tekintettel arra, hogy az ügy összes körülményét ő ismeri. Önmagában a fellebbezési eljárás ugyanis nem akadálya annak, hogy az ügyfél az eredeti kérelmét módosítva újra benyújtsa.

Ad1) Amennyiben az eredeti kérelemről nem leválasztható a módosítás, akkor a fellebbezési eljárás megszüntetésének van helye az Ákr. 47. § (1) bekezdés e) pontja alapján, mivel másképpen nem elbírálható az új módosított kérelem, ezért szükségszerűn visszavontnak kell tekinteni a fellebbezési kérelmet. Az Ákr. 38. §-a alapján a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni, így amennyiben az ügyfél úgy módosítja eredeti kérelmét, hogy az nem leválasztható, az tartalmában a fellebbezési kérelem visszavonását is jelenti. Ebben az esetben a fellebbezési eljárás megszüntetésével az elsőfokú döntés a 82. § (2) bekezdés b) pontja alapján véglegessé válik. Az új eljárásnak viszont nem válik akadályává a 46. § (1) bekezdés b) pontja szerinti visszautasítási ok, mivel a kérelem tartalma megváltozott a módosítással. Természetesen van arra lehetőség, hogy a fellebbezési kérelem csak részlegesen kerüljön visszavonásra, például ha a fellebbezés az eljárási költség mértékét is kifogásolja az ügyfél, úgy e körben a fellebbezési kérelem nem kerül visszavonásra, és az elsőfokú határozat esetében a vitatott járulékos elemek körében nem áll be a véglegesség.

Ad2) Amennyiben az eredeti kérelemről a módosítás leválasztható az ügyfél kifejezett rendelkezése hiányában a fellebbezési eljárás folytatódik. Ebben az esetben nem akadálya a módosított kérelem elbírálásának a folyamatban lévő fellebbezési eljárás, hiszen a leválasztással egy új független ügy jön létre. Például, ha az ügyfél megvásárolja a telke mögötti másik telket, és ezek egyesítését a hatóság elutasítja, e döntés ellen fellebbezéssel él, de közben megvásárolja a jobb oldali szomszédos telket és azt is az eredeti telekkel egyesíteni kívánja, úgy elviekben nincs akadálya a későbbi telekegyesítés iránti kérelem külön eljárásban való lefolytatásának.

Összefoglalva mindkét esetben fog új eljárás indulni, semmiképpen sem a fellebbezési eljárás keretében kerül sor az új módosított kérelem elbírálására. Ha leválasztható a módosítás az eredeti kérelemről, akkor csak azt, amennyiben nem leválasztható, úgy a hatóság egy végzéssel a teljes kérelmet átteszi a hatáskörrel rendelkező (elsőfokú) hatósághoz. Megjegyzendő, hogy ez a szerv a módosításra tekintettel nem feltétlenül a korábban eljárt elsőfokú szerv lesz. Az elsőfokú hatóság ezt követően lefolytatja az eljárást további bizonyítást rendel el – amennyiben az a kiegészített kérelem függvényében szükségesnek látszik –, majd meghozza az új döntését, amellyel szemben megnyílik a jogorvoslati lehetősége az ügyfélnek.

Hangsúlyozandó, hogy azon tény, miszerint az ügyfél módosítja az eredeti kérelmét, nem teszi jogszabálysértővé az elsőfokú döntést. Mivel az Ákr. 119. § (5) bekezdése szerint alkalmazható megváltoztatásnak és megsemmisítésnek csak jog- vagy érdeksérelem alapján van helye, ezért ezek alkalmazására nem kerülhet sor. Ugyanezen okból nincs helye az elsőfokú döntés saját hatáskörben (120. §) vagy felügyeleti eljárás (121. §) keretében való visszavonásának. Tehát amennyiben az elsőfokú eljárásban hozott döntés nem jogszabálysértő, illetve az ügyfél eredeti kérelmének módosítása a fellebbezési kérelem visszavonásának minősül az elsőfokú hatóság döntése véglegessé válik.

Jogszabálysértés hiányában sem az első- sem a másodfokú hatóság nem vonhatja vissza az elsőfokú határozatot, a meghozataltól beálló kötőerő pedig az ügyfél rendelkezési jogát korlátozza abban, hogy már eredeti kérelmét visszavonja. Ennek oka, hogy a kérelmet elutasító döntéshez joghatások kötődnek, például az eljárási költség vagy illeték szempontjából, amelyek hiányában nem lenne végrehajtható adott esetben az eljárási költség behajtása. Továbbá a hatósági határozatoknak is van egyfajta „res iudicata” hatása, még ha ezt a változó jogi- vagy tényhelyzet erodálja is.

Végezetül megjegyzendő, hogy az Ákr. szabályozási rendszerében végzéssel határozat megsemmisítésének, helyben hagyásának vagy megváltoztatásnak nincs helye, arra csak határozatban kerülhet sor. Visszavont eredeti vagy fellebbezési kérelem esetén pedig a hatóságnak az Ákr. 47. § (1) bekezdés e) pontja alapján tekintettel a 80. § (1) bekezdésre csak végzésben dönthet.

[1] Részletesebben lásd: https://akr.kormany.hu/a-kerelem-modosithatosaga (Letöltés ideje: 2019.12.07.)

Az Alkotmánybíróság IV/2106/2016. számú határozata

Az Alkotmánybíróság IV/2106/2016. számú határozata

 Összefoglaló

Az ügy tárgya: 

A Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 3.Kpk.50.080/2016/4. számú végzése, és egyes jogszabályi rendelkezések elleni alkotmányjogi panasz (építésügy)

Az indítványozóknak az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben a gyermekeik osztatlan közös tulajdonában álló ingatlanán élethosszig tartó haszonélvezeti joguk állt fenn. 2015 nyarán nem hivatalos forrásból arról értesültek, hogy a telekszomszédjuk építési engedélyt kapott építkezésre, azonban a tervezett építkezésről egyetlen, az ingatlan tulajdoni lapján szereplő jogosult sem kapott hatósági értesítést. Az indítványozók álláspontja szerint az engedélyezett lakóház helyi rendelkezésekbe, jogszabályba ütköző módon épülne meg, továbbá sérti az indítványozók tulajdonát is, mert az építendő épület átnyúlik az indítványozók telkére.

Az indítványozók az építési engedély kiadásával, illetve az eljárás jogszerűtlenségével kapcsolatos panaszukat hatósági és bírósági fórumon is előadták, azonban a hatóságok a panaszaikat nem vizsgálták. A közigazgatási eljárásban a bíróság a hatóságokkal azonos álláspontra jutott, miszerint az indítványozóknak módjában állt volna 15 napon belül fellebbezni az építési engedély ellen, azonban ezzel a lehetőséggel nem éltek, az építési engedélyről szóló közigazgatási határozat már több mint hat hónapja jogerőre emelkedett, és az indítványozók az ügyfélkörbe nem voltak bevonhatóak. Az indítványozók beadványára reagálva a Veszprém Megyei Kormányhivatal tájékoztató levelet küldött, amelyben a hatóság megállapította, hogy az indítványozók nem minősülnek ügyfélnek. Az indítványozók nem értettek egyet a hatóság tájékoztatójában foglaltakkal, ezért bírósághoz fordultak. A bíróság a kereseti kérelmüket idézés kibocsátása nélkül elutasította azzal, hogy a döntés fellebbezés hiányában jogerőre emelkedett, valamint a tájékoztató nem minősül az ügy érdemében hozott döntésnek, így azzal szemben közigazgatási per nem kezdeményezhető.

Az indítványozók fellebbezése nyomán eljáró másodfokú bíróság azonban arra az álláspontra jutott, hogy az indítványozók ügyfél státuszát kellett volna vizsgálnia az első fokon eljárt bíróságnak, a végzést hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot új eljárásra utasította. A megismételt eljárásban született meg az alkotmányjogi panaszban megsemmisíteni kért a Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 3.Kpk.50.080/2016/4. számú végzése, amely a kormányhivatal tájékoztatójával szemben előterjesztett felülvizsgálati kérelmet elutasította. Az indítványozók álláspontja szerint a hatóságok számos hibát elkövettek, a végzés és a sérelmezett jogszabályi rendelkezések alkalmazása révén sérült egyebek mellett a tisztességes hatósági eljáráshoz való joguk, továbbá azáltal, hogy nem értesítették őket az engedélyezésről, fellebbezési jogukkal sem tudtak élni, az eljárt bíróságok az ügy érdemével egyáltalán nem foglalkoztak, eljárásuk az indítványozók ügyfél státuszának vizsgálatára vonatkozott. A kormányrendelet továbbá nem tartalmazza az ügyfélkör taxatíve felsorolását.

Az alkotmányjogi panaszt indítványozók álláspontja szerint a fentiek alapján az említett bírósági döntés, és a rendelkezések az alábbi alaptörvényi rendelkezéseket sértette:

I. cikk (1) bekezdés: alapvető jogok tiszteletben tartásához való elv;

II. cikk: emberi méltósághoz való jog;

VI. cikk (1) bekezdés: magánszféra védelméhez való jog;

XIII. cikk: tulajdonhoz való jog;

XV. cikk: diszkrimináció tilalma;

XXIV. cikk (1) bekezdés: tisztességes hatósági eljáráshoz való jog;

XXVIII. cikk: tisztességes bírósági eljáráshoz és jogorvoslathoz való jog.

Ezekre hivatkozva az indítványozók a Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 3.Kpk.50.080/2016/4. számú végzése, illetve az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az építésügyi hatósági szolgáltatásokról szóló 312/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 4. § (1)-(5) bekezdései, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. tv. (Ket.) 15. § (6a) bekezdésének második mondata, valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. tv. (Étv.) 53/C. § (11) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól.

Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az ügyféli jogállást érintően a hatóság által kiadott állásfoglalás, amely a szabályszerű értesítés vizsgálata nélkül, az eltelt időtartamra hivatkozással utasította el az indítványozók ügyféli jogállásra irányuló kérelmének vizsgálatát, nem biztosított lehetőséget az indítványozók számára a törvényben garanciális előírásként rögzített önálló jogorvoslati út igénybevételére. Ezáltal elzárta az indítványozókat a tényleges és hatékony jogorvoslat lehetőségétől, amely alapjogsérelem érdemben befolyásolta a bíróság döntését, és sértette az indítványozók tisztességes eljáráshoz való jogát és a jogorvoslathoz való jogát. Az Alkotmánybíróság az indítványozók alkotmányjogi panasza alapján megsemmisítette a Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság építésügyben hozott végzését és a IV/2106/2016. ügyszámú határozatában kimondta, a hatóság által kiadott olyan állásfoglalás, amely kizárólag az eltelt időtartamra hivatkozással utasítja el az ügyféli jogállásra irányuló kérelem vizsgálatát, sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot.

Állásfoglalás hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány elleni fellebbezés tárgyában

Állásfoglalás hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány elleni fellebbezés tárgyában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.

E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.

Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.

A kérdésben szereplő tényállás

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesületet azzal a szakmai kérdéssel keresték meg, hogy az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CL. törvény (Ákr.) V. fejezetében szabályozott hatósági bizonyítvánnyal és hatósági igazolvánnyal szemben van-e helye fellebbezésnek?

A jogbizonytalanság okait taglalva a kérdező az Ákr. vonatkozó szabályaira hivatkozással kitért arra, hogy a törvény 94. § (2) értelmében a hatósági bizonyítvány, igazolvány, valamint a hatósági nyilvántartásba történt bejegyzés határozat, az Ákr. szabályait ezen jogintézmények vonatkozásában az Ákr. V. fejezetében foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Az V. fejezet a határozatnak minősülő hatósági bizonyítvány és igazolvány esetében nem tartalmaz speciális szabályt a fellebbezhetőség kérdésében, az Ákr. 97. § (4) bekezdése a hatósági nyilvántartás kapcsán annyit rögzít, hogy az ügyfél jogorvoslati kérelmének benyújtására nyitva álló határidő akkor kezdődik, amikor a bejegyzés tényét vagy az annak megtagadásáról szóló határozatot az ügyféllel közölték.

Az egyes jogalkalmazó szervek között nem egységes a jogi álláspont abban a kérdésben, hogy a hatósági bizonyítványok és igazolványok esetében szükséges-e biztosítani az ügyfélnek az Ákr. 116. § (1) bekezdése és a (2) bekezdés a) pontja szerinti fellebbezési lehetőséget.

A kérdező kitért arra is, hogy a fellebbezés megengedhetősége mellett érvelők szerint mind a hatósági bizonyítvány, mind a hatósági igazolvány az Ákr. szerinti határozatnak minősül. Amennyiben a jogalkotó szándéka az lett volna, hogy a fellebbezés lehetőségét kizárja, arról az V. fejezetben rendelkezett volna, vagy legalább a korábbi, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szerinti szabályozásnak megfelelően nevesítené, hogy kizárólag a hatósági bizonyítvány illetve bizonyítvány kiadásának megtagadásáról szóló döntés minősül határozatnak és az ellen van helye fellebbezésnek.

A fellebbezés kizártsága mellett érvelők álláspontja szerint amennyiben a hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány ellen van helye fellebbezésnek, szükségszerűen alkalmazni kellene ezekre a jogintézményekre vonatkoztatva a véglegesség fogalmát is, mely például egy személyazonosító igazolvány esetében értelmezhetetlen, nem szólva arról, hogy annak gyakorlati alkalmazása a jogalkalmazási tevékenységet is nagyban megnehezítené.

Az Egyesület álláspontja

A felvetett kérdéssel összefüggésben, általánosságban fontos rámutatni, hogy az Ákr. megalkotásakor a jogalkotó – egyébként összhangban az Alkotmánybíróság számos tárgyban meghozott döntésével és általában a bírói jogalkalmazással, kiemelt jelentőséget tulajdonított egy olyan alapelvi garanciarendszer megalkotásának, amely a törvény egészét áthatja, és annak bármely elemét vizsgálva töretlenül érvényesül. Nem véletlen, hogy már az első szakaszában hivatkozik az Alaptörvény feltétlen primátust élvező rendelkezéseire, közöttük a jogorvoslathoz való jogra. Miután koncepcionális változások következtében a közigazgatási hatósági eljárásban az általános jogorvoslat pozícióját a fellebbezési jogtól a közigazgatási per kezdeményezésének joga vette át, ehhez képest a fellebbezés lehetőségét az Ákr. jelentős mértékben korlátozta, és e körben az ágazati törvényeknek is széleskörű felhatalmazást adott. Ezért különösen fontos, hogy abban a körben, ahol a fellebbezés joga megmaradt, az a hatósági döntésekkel szemben további korlátozások nélkül érvényesülhessen.

A kérdés megválaszolásakor indokolt kitérni arra, hogy a közelmúlt eljárásjogi szabályozása (A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény [Ket.]) az adott tárgykörben hogyan rendelkezett. Nem kíván különösebb magyarázatot, hogy a Ket. szabályainak tizenkét éven keresztül, adott esetben ügyek százainak, ezreinek elintézése során történő alkalmazása milyen jelentős mértékű befolyással bír a jogalkalmazó jogfelfogására egy adott kérdésben, különösen olyan körülmények között, amikor az új eljárási kódex normái a korábban megszokotthoz képest egy-egy jogintézmény taglalásánál lényegesen kevesebb részletkérdésre térnek ki, mint a korábban alkalmazott szabályok.

A Ket. az Ákr-hez hasonlóan szabályozta azt, hogy a hatósági bizonyítvány, igazolvány kiadása, csakúgy, mint a hatósági nyilvántartásba történő bejegyzés határozatnak minősül, illetve, hogy az eljárási kódex általános szabályai a három jogintézmény tekintetében a rájuk vonatkozó fejezetben foglalt eltérésekkel érvényesülnek. A Ket. a hatósági bizonyítvánnyal szembeni fellebbezés kérdésében világos és félreérthetetlen szabályokat tartalmazott, amikor kimondta, hogy a hatósági bizonyítvány ellen az ellenérdekű ügyfél nem élhet fellebbezéssel, de a hatósági bizonyítvány felhasználás célja szerinti eljárásban bizonyíthatja, hogy a hatósági bizonyítvány tartalma valótlan. (Ket. 82. § (5) bek.) A hatósági igazolvány szabályozása körében pedig – ha az igazolványban szereplő adatok valódisága tekintetében kétség merül fel – a törvény a hivatkozott szabályt (valamint a rá épülő további rendelkezéseket) rendelte megfelelően alkalmazni.

Mindebből a jogalkalmazás szemszögéből vizsgálva a kérdést, több következtetés adódik. Miután a jogalkotó a törvény vonatkozó fejezetében a kérelmező ügyfél jogorvoslati lehetőségének kérdésére külön nem tért ki, a kérelmező ügyfél a hatósági bizonyítvánnyal, igazolvánnyal szemben a jogorvoslati fejezetben foglalt általános szabályok szerint élhetett jogorvoslattal, például ha azokba téves adat került, vagy tartalmilag hiányosan adta azt ki az elsőfokú hatóság. A Ket. eredeti normaszövege a döntés kijavítását, kicserélését, kiegészítését még a jogorvoslati fejezetben szabályozta, és ezekkel kapcsolatban úgy rendelkezett, hogy mind kérelemre, mind hivatalból elvégezhetők. Meg kell jegyezni, hogy a döntés kijavítására, kicserélésére, kiegészítésére vonatkozó kérelem nem volt a fellebbezéssel azonosítható, mert azt csak az első fokú hatóság bírálhatta el (átszármaztató hatály hiánya), illetve nem érinthette az ügy tartalmi kérdéseit (kiegészítés esetén a már elbírált tartalmi kérdéseket), következésképp az ilyen kérelem teljesítése során nem érvényesülhetett a teljes felülbírálat elve sem, ami a fellebbezési kérelem nyomán meginduló fellebbezési eljárás legfőbb sajátossága.

Feltehető, hogy a jogalkotó eleve nem számolt a kérelmező ügyfél fellebbezésének lehetőségével a kérelmére kiállított hatósági bizonyítvánnyal/igazolvánnyal szemben, hiszen azok adattartamát az eljáró szerv vagy hatósági nyilvántartásból (melybe történő bejegyzés, törlés, adatmódosítás szintén határozatnak minősült, amiről az ügyfél korábban értesült, s amivel szemben a fellebbezést a Ket. lehetővé tette) nyeri, vagy olyan okiratokból, melyeket a kérelmező ügyfél bocsátott a hatóság rendelkezésére. Ráadásul a kialakult ügyintézési gyakorlatnak megfelelően a hatósági igazolvány kiadását kérelmező ügyfél, ha az eljárásban személyesen vesz részt (például fényképfelvétel, biometrikus adatfelvétel céljából), az igazolványba rögzítendő adatok körét és egyezőségét személyesen ellenőrizheti.  Mindez magyarázatul szolgál arra, hogy a jogalkotó miért csak az ellenérdekű ügyfél fellebbezési jogának kizártságáról rendelkezett.

Ami a jogerő kérdését illeti: a Ket. rendelkezéseinek ismeretében a hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány kiadásával összefüggésben indokolatlan volt a jogerő kérdésével foglalkozni, mégpedig azért, mert ezek az okiratok alkalmatlanok arra, hogy közvetlenül fejtsenek ki anyagi természetű joghatást, ami miatt legfeljebb alaki értelemben, de így is csak a jogalkotó külön rendelkezése nyomán tekinthetők hatósági határozatnak. (Mind a hatósági bizonyítványból, mind az igazolványból hiányzik a hatóság „akaratnyilvánítása”, a rendelkezés, ami a hatósági döntésnek egyébként mellőzhetetlen eleme.) Ebben a tekintetben a lényegükben különböznek pléldául az ugyanebben a fejezetben szabályozott konstitutív hatósági nyilvántartásba történő bejegyzéstől, ami kifejezetten jogot/kötelezettséget keletkeztet.

A Ket. szabályozta a hatósági bizonyítvány kiállításának törvényi előfeltételeit is, melyek bármelyikének hiányában a hatóságnak a bizonyítvány kiállítását meg kellett tagadnia. (84. §) A törvény V. fejezetében foglalt jogintézményekre vonatkozó közös szabályok körében pedig úgy rendelkezett, hogy a hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány kiadásának megtagadásáról a hatóság határozatot hoz. A kiállítást megtagadó határozat ellen bármely ügyfél (kérelmező, ellenérdekű, azonos érdekű) az általános jogorvoslati szabályok szerint fellebbezéssel élhetett.

Az Ákr. szerinti általános feltételek mellett, az egyes ágazati jogszabályok mind a hatósági igazolvány, mind a hatósági bizonyítványok pontos adattartalmát meghatározzák. Így életszerűtlen az a felvetés, hogy amint az ügyfél részére, az általa kérelmezett adatról, vagy jogról, az ágazati jogszabályok által meghatározott adattartalommal kiállításra kerül a hatósági igazolvány, illetve a hatósági bizonyítvány, az ügyfél az ellen fellebbezést nyújtana be. Ráadásul, ha a kérelmező ügyfél az eljárásban személyesen vesz részt, a rögzítendő adatokat személyesen is ellenőrizheti. A fellebbezés akkor bír relevanciával, amikor a hatóság az ügyfél által kérelmezett hatósági bizonyítvány kiállítását megtagadja [vö. Ákr. 95. § (3) bekezdés]. A gyakorlatban a hatóság a bejegyzés megtagadásáról tartalmilag elutasító határozatot hoz, amely ellen – az általános jogorvoslati szabályok alapján – van helye jogorvoslatnak (fellebbezésnek vagy közigazgatási pernek).

Az Ákr. nem értelmezte újra a Ket. hatósági bizonyítványra, hatósági igazolványra vonatkozó rendelkezéseit, azonban a szabályozás jelentősen lerövidült, ami a jogalkalmazás során a törvény által nem szabályozott kérdésekben jogbizonytalanság kialakulásához vezethet. A törvény indokolása a 95. §-ra vonatkozóan egyebek mellett rögzíti, hogy „a hatósági bizonyítvány – akárcsak egy formális hatósági határozat is – közokirat. A közokiratoknak két típusa különböztethető meg: a rendelkező és a bizonyító közokirat. A hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány bizonyító közokirat: a benne foglalt tények és adatok valódiságát vélelmezni kell. A jogorvoslat ebből fakadóan speciális ezen jogintézmények tekintetében, a törvény azonban megteremti a rendes jogorvoslati út igénybevételének lehetőségét ezen aktusokkal szemben is, az ellenérdekű ügyfelek védelme érdekében.” Azt, hogy mi minősül közokiratnak, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 323. § (1) bekezdése határozza meg, amely kimondja, hogy „a közokirat olyan papír alapú vagy elektronikus okirat, amelyet bíróság, közjegyző vagy más hatóság, illetve közigazgatási szerv ügykörén belül, a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelő módon állított ki.” A közokiratot az ellenkező bizonyításig – a Pp.-ből fakadó vélelem alapján – valódinak kell tekinteni. Amennyiben azonban az okirat valódiságát tekintve kétség merülne fel, a hatóságnak van lehetősége arra, hogy az okirat kiállítóját az okirat valódisága tekintetében nyilatkozattételre hívja fel. Ezzel összefüggésben fontos továbbá hangsúlyozni, hogy a Pp.-ből fakadó vélelem független a hatósági igazolvány, illetve a hatósági bizonyítvány véglegességétől. Sem a kiállítás módja, ami a vélelmet keletkezteti, sem a vélelem nem a véglegességhez fűződő jogkövetkezmény. Megjegyzendő ezzel összefüggésben, hogy éppen a szabályozás feleslegessége volt annak indoka, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 83. § (4) bekezdésében és 85. § (3) bekezdésében szereplő rendelkezést az Ákr. már nem vette át, hiszen a közokirati jelleg és az ahhoz fűződő bizonyító erő a Pp.-ből következik.

A hatósági igazolványok, illetve a hatósági bizonyítványok kiállítására tipikusan sommás eljárás – vagy erre irányuló ágazati jogszabályi előírás esetén automatikus döntéshozatal – keretében kerül sor. Az Ákr. 41. § (1) bekezdése szerint sommás eljárásnak van helye, amennyiben a hiánytalanul előterjesztett kérelem és mellékletei, valamint a hatóság rendelkezésére álló adatok alapján a tényállás tisztázott és nincs ellenérdekű fél. Az Ákr. 42. §-a pedig kimondja, hogy automatikus döntéshozatali eljárás és sommás eljárás esetén, ha a döntés ellen fellebbezésnek nincs helye, az ügyfél jogosult kérni a hatóságtól az ügy teljes eljárásban történő lefolytatását. E szabályok szintén az egyszerűbb megítélésű, ún. rutin ügyeknek tekinthető hatósági bizonyítványok és igazolványok esetén töltenek be jogorvoslatot megelőzően önkorrekciós funkciót.

Fontos arra is külön felhívni a figyelmet, hogy a hatósági bizonyítványok és igazolványok mögött tipikusan – közhiteles – hatósági nyilvántartások állnak, azok adattartalmát mögöttes nyilvántartások determinálják. Így példának okáért egy tulajdoni lap adattartalmának nem megfelelősége vagy egy erkölcsi bizonyítvány valótlansága esetén az ügyfél valójában nem az aktuális hatósági aktust – a bizonyítványt vagy igazolványt – támadja meg, hanem az alapjául szolgáló nyilvántartást (a jelen példánál maradva az ingatlan-nyilvántartást vagy a bűnügyi nyilvántartást).

A Ket. szabályozásához képest lényeges változás, hogy az Ákr. V. fejezetében nem találunk a jogorvoslatok tekintetében a hatósági bizonyítványra és igazolványra vonatkozó külön rendelkezést, tehát a törvény jogorvoslatról szóló IX. fejezetében foglalt rendelkezések e jogintézmények tekintetében közvetlenül érvényesülnek; azaz a hatósági igazolvány, valamint a hatósági bizonyítvány az Ákr. 94. § (2) bekezdése szerint határozatnak minősül. Ennek megfelelően, mind a hatósági igazolvánnyal, mind a hatósági bizonyítvánnyal szemben az Ákr. 112. §-a értelmében önálló jogorvoslatnak van helye. Ez praktikusan azt jelenti, hogy a járási hivatal vezetője, a polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a polgármesteri hivatal (közös önkormányzati hivatal) ügyintézője vagy rendvédelmi szerv helyi szerve által kiadott hatósági bizonyítvánnyal, hatósági igazolvánnyal szemben az ügyfelek (szigorúan ragaszkodva a normaszöveghez nem csak az ellenérdekű ügyfelek!) fellebbezéssel élhetnek. Azokban az esetekben, amikor az Ákr. 116. §-a általánosan vagy az Ákr.  felhatalmazása alapján más törvény adott igazgatási ágazatra vonatkozóan a hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány kiadásával szembeni fellebbezést kizárja, az ügyfél közigazgatási pert indíthat. Ugyanígy járhat el, ha fellebbezési jogát kimerítette. Tekintettel arra, hogy a hatósági igazolvánnyal, illetve a hatósági bizonyítvánnyal kapcsolatos per mind ténybeli, mind jogi szempontból egyszerű megítélésű, amennyiben ezen ügyekben közigazgatási per megindítására kerül sor, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 8. § (3) bekezdés e) pontja, valamint a Kp. 124. § (2) bekezdés a) pontja alapján – ha törvény eltérően nem rendelkezik – egyszerűsített perben egyesbíró jár el.

A fellebbezési jog „biztosításával” összefüggésben, azt a hatósági bizonyítványnak minősülő okiratba célszerű belefoglalni. Nincs akadálya azonban annak, hogy az ügyfél a bizonyítványt annak kézhezvételét követően haladéktalanul felhasználja. Más kérdés, hogy a felhasználási cél szerinti eljárásban a hatóságnak szükséges-e vizsgálnia a döntés véglegességét?

Az Ákr.-nek az eljárás megindulására, a sommás eljárásra, a függő hatályú döntésre stb. vonatkozó szabályai nem teszik lehetővé azt, hogy az eljáró hatóság az ügyfél által a kérelméhez csatolt iratot „fektesse”. Ráadásul semmilyen előírás nincs arra vonatkozóan, hogy a hatósági bizonyítvány véglegességét vizsgálnia kelljen. Gyakorlati szempontból az ilyen okiratok megtámadásának az esélye legfeljebb ezrelékekben mérhető. Ezért a véglegesség vizsgálatától indokolt eltekinteni. Amennyiben az eljáró hatóságnak később tudomására jut, hogy a bizonyítványt kiállító hatóság azt visszavonta vagy annak adattartalmát módosította, akkor az általános, illetve az ágazati eljárási szabályok alkalmazásával hivatalból ennek megfelelően jár el a saját döntése tekintetében.

A hatósági igazolvány kiadásáról általában nem készül külön alakszerű hatósági határozat. Az elkészült hatósági igazolványt a hatóság legtöbb esetben az előtte átvétel céljából személyesen megjelenő ügyfélnek, ügyféli képviselőnek adja át. Célszerű, ha ekkor szóban megtörténik a jogorvoslat lehetőségéről való tájékoztatás, illetve az ügyfelet (képviselőt), miután az igazolványt megtekintette, a fellebbezési jogról való lemondás kérdésében nyilatkoztatni lehet. Ez rávezethető az átadás megtörténtét rögzítő iratra. Azonban ettől függetlenül is, az átvett hatósági bizonyítvány azonnal felhasználható.

Végezetül az általános jogorvoslati szabályok érvényesülnek azzal a hatósági döntéssel szemben is, amelyben a közigazgatási szerv a hatósági bizonyítvány vagy a hatósági igazolvány kiadását megtagadja. A hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány kiadásához ugyanis az ügyfélnek törvény által elismert jogosultsága fűződik.

A jogorvoslati lehetőségektől függetlenül téves adattartalom esetén annak továbbra sincs akadálya, hogy az ügyfél a kiállító hatóságtól a bizonyítvány/igazolvány kijavítását kérje, melyet a hatóság az okiratok jellegére tekintettel kicserélés útján teljesít. Ezzel összefüggésben fontos rámutatni, hogy az Ákr. 90. § (1) bekezdése szerint kijavításnak akkor van helye, ha a döntésben elírás, illetve számítási hiba van, és az nem hat ki az ügy érdemére. Fontos tehát minden konkrét név- vagy más elírás esetén tisztázni, és az adott ügy sajátosságai alapján megítélni, hogy milyen – formálisan ugyan kis jelentőségű – elírásnak tűnő hiba képezheti kijavítás alapját. Hiszen például egy vezetői engedély – de más hatósági döntés esetén is – az ügyfél nevének elírása az ügy érdemére hat ki (példának okáért: Krisztina helyett, Krisztián kerül feltüntetésre a vezetői engedélyben). Ennek megfelelően tehát, amennyiben az ügy érdemére kiható elírásról van szó, az ügyfél kijavításra irányuló kérelmét – a tartalmi elbírálás elvéből következően – fellebbezési kérelemként, fellebbezés hiányában pedig olyan beadványként szükséges értékelni, amely akár hivatalbóli jogorvoslati eljárást alapozhat meg (döntés módosítása és visszavonása saját hatáskörben, felügyeleti eljárás).

Állásfoglalás az eljárás megszüntetése és a hiánypótlás vonatkozásában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Állásfoglalása

az eljárás megszüntetése és a hiánypótlás vonatkozásában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.

E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.

Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.

1. A kérdésben szereplő tényállás

„A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) lehetővé tette az eljárás megszüntetését a hiánypótlás nem teljesítését követően, azonban az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) erre már nem biztosít lehetőséget.

A hatóságok többsége a hiánypótlást egyfajta nyilatkozattételnek tekinti és megszünteti a hiánypótlás elmaradása esetén is az eljárást, amely értelmezésünk szerint nem megfelelő megoldás, hiszen a két eszköznek más-más a célja.

Azt az elvet képviseljük, hogy kizárólag a nyilatkozattétel elmaradására lehet eljárást megszüntetni.

Ezért áthidaló megoldásként a hiánypótlással egyidejűleg nyilatkozattételre is felhívjuk az ügyfeleket – ahol lehetséges –, így a hiánypótlás és azzal együtt a nyilatkozattétel elmaradása eredményezi az eljárás megszüntetését.

Amennyiben azonban csak hiánypótlásra történt meg a felhívás, úgy az eljárás megszüntetésének nincs helye, csak a kérelem elutasításának arra hivatkozással, hogy az eljárás hivatalból nem folytatható és a tényállás tisztázására tett kísérletek meghiúsultak, ami igencsak aggályos lehet, hogy egy másodfokú eljárásban vagy a közigazgatási bíróság előtt mennyire állja meg a helyét, figyelemmel arra, hogy a kérelem azért lett elutasítva, mert a tényállás nem tisztázott.

Önök hogyan értelmezik az Ákr. ezen szakaszait, milyen megoldást tudnának javasolni esetünkben?”

 

2. Az Egyesület álláspontja

Az eljárás megszüntetése hiánypótlás elmaradása esetén

A tényállásban hivatkozott Ket. szakasz ekképp rendelkezett:

31. § […]

(2) A hatóság az eljárást megszüntetheti, ha az ügyfél a kérelmére indult eljárásban a hiánypótlásra való felhívásnak nem tett eleget, és az erre megállapított határidő meghosszabbítását sem kérte, illetve nyilatkozattételének elmaradása megakadályozta a tényállás tisztázását.

Következésképpen a hatóság mérlegelési jogkörében megszüntethette az eljárást, amennyiben az alábbi konjunktív feltételek fennálltak: az eljárás kérelemre indult, az ügyfél a hiánypótlásra való felhívásnak nem tett eleget, nem kérte a megállapított hiánypótlási határidő meghosszabbítását, továbbá a nyilatkozattételének elmaradása megakadályozta a tényállás tisztázását.

A Ket. vitatható kötőszóhasználatából fakadóan nem teljesen egyértelmű az „illetve” kötőszót követő tagmondat jelentéstartalma, ugyanakkor a nyilatkozattétel elmaradása összefüggésben áll a hiánypótlásra való felhívással, amiből következik, hogy a Ket. nyilatkozattételként értékeli a hiánypótlásra való felhívásra benyújtott hiánypótlást.

Az Ákr. 44. §-a értelmében:

ha a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek

a) nem felel meg, vagy

b) megfelel, de a tényállás tisztázása során felmerült új adatra tekintettel az szükséges,

az eljáró hatóság határidő megjelölésével, a mulasztás jogkövetkezményeire történő figyelmeztetés mellett, ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik egy ízben hiánypótlásra hívja fel a kérelmezőt.

Ezzel összefüggésben az Ákr. 47. § alapján:

(1) a hatóság az eljárást megszünteti, ha

[…]

b) a kérelmező ügyfél a hatóság felhívására nem nyilatkozik, és ennek hiányában a kérelem nem bírálható el, és az eljárást hivatalból nem folytatja,

[…]

Ennek értelmében a hatóság az eljárást abban az esetben szünteti meg, ha a kérelmező ügyfél a hatóság felhívására nem nyilatkozik és a nyilatkozat hiányában a kérelem nem bírálható el és az eljárást hivatalból nem folytatja. A hiánypótlásról szóló 44. § értelmében „[…] az eljáró hatóság […] egy ízben hiánypótlásra hívja fel a kérelmezőt.” A hiánypótlásra történő felhívás szűkebb tartalommal bíró fogalom, mint a nyilatkozattételre történő felhívás, ugyanakkor e – „a többen benne foglaltatik a kevesebb” – jogelv alapján a hiánypótlásra történő felhívás – éppen az említett jogelv következtében – egyúttal nyilatkozattételre történő felhívásként is értékelendő, következésképpen a hiánypótlási felhívásra benyújtott ügyféli „válasz” nyilatkozatnak minősül.

A hiánypótlásra az Ákr. értelmében két esetben van lehetőség: a) egyrészt, ha a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek nem felel meg; b) másrészt, ha a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek megfelel, de a tényállás tisztázása során felmerült új adatra tekintettel szükséges. Következésképpen mindkét esetkör a kérelemhez kapcsolódik; vagy annak nem jogszabályi követelményeknek megfelelően benyújtott volta okán, vagy éppen a benyújtott kérelemmel kapcsolatosan felmerült új adatra tekintettel a tényállás tisztázása érdekében.

Megjegyzendő, hogy az Ákr. szóhasználatából következik, hogy hiánypótlásra nem csupán a kérelmező ügyfél hívható fel, hanem a kérelmező is, mely tágabb kategóriát jelent. Az Ákr. 35. §-a szerint ugyanis „(1) A kérelem az ügyfél olyan nyilatkozata, amellyel hatósági eljárás lefolytatását, illetve a hatóság döntését kéri jogának vagy jogos érdekének érvényesítése érdekében. […] (4) E § rendelkezéseit az eljárás megindítására irányuló kérelmen kívüli egyéb, az eljárás valamennyi résztvevőjének az eljárással összefüggő kérelmeire is megfelelően alkalmazni kell.

Emlékeztetünk arra is, hogy az Ákr. külön fejezetben szabályozza a kiskorú, a cselekvőképtelen és a cselekvőképességében részlegesen korlátozott nagykorú, valamint a fogyatékossággal élő személyek által tett nyilatkozatok feltételeit (Ákr. 29. §).

Az eljárás megszüntetésére vonatkozó 47. § (1) bekezdésének b) pontja kizárólag a kérelmező ügyfél vonatkozásában teremt lehetőséget az eljárás megszüntetésére a fentiekben meghatározott esetben. Kiemelendő továbbá, hogy az Ákr. törvényjavaslatához fűzött miniszteri indokolás értelmében „a kérelmet benyújtó ügyfél esetén, amennyiben megtagadja a nyilatkozattételt, és ennek hiányában nem lehet eldönteni az ügyet, úgy az eljárást meg kell szüntetni. A megszüntetési ok tehát nem vonatkozik azon ügyfelek nyilatkozataira, akik nem mint kérelmezők szerepelnek az eljárásban. Az ő esetükben egyéb eszközöket kell választania a hatóságnak – például eljárási bírság –, hogy ösztönözzék őket az együttműködésre.

Az Ákr. a Ket. szabályaihoz képest számos ponton átalakítja az ügyfél nyilatkozatára vonatkozó rendelkezéseket; megnöveli annak súlyát, szerepét, amely egyúttal nagyobb felelősséget is ró az ügyfelekre, mert bizonyos esetekben a nyilatkozat – az azzal ellentétes bizonyítékok hiányában – elsődleges bizonyítási eszközzé válhat.

Ellentétben a Ket.-tel (amely ezt csak az irat tekintetében engedi meg), az Ákr. általános jelleggel lehetővé teszi – amennyiben jogszabály nem zárja ki ennek lehetőségét –, hogy a bizonyítékot az ügyfél nyilatkozatával pótolhassa, amennyiben annak beszerzése nem lehetséges (Ákr. 64. § (1) bek.). Ilyen esetben azonban az ügyfelet figyelmeztetni kell a valótlan tartalmú nyilatkozattétel jogkövetkezményeire is.

Az Egyesület álláspontja, hogy az ügyfél az eljárás során bármikor nyilatkozatot, észrevételt tehet, sőt azt akár meg is tagadhatja, viszont kérelemre induló eljárásban ennek következményeivel számolnia kell. Ezt fejezi ki az Ákr. 5. § (1) bekezdése, amelynek értelmében a nyilatkozattétel lehetőség. A hatóság tényfeltárási kötelezettsége körében bizonyítása a szabad bizonyítás elvére és a bizonyítékok szabad mérlegelésére épül. Ennek körében a hatóság maga választja meg a bizonyítás eszközeit és azokat szabadon mérlegelve hozza meg döntését. Hangsúlyozzuk, hogy az alapelvek érvényre juttatása az eljárás minden résztvevőjének kötelezettsége. Az Ákr. 5. § (2) bekezdése kimondja, hogy „a közigazgatási hatóság az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője számára biztosítja, hogy jogaikról és kötelezettségeikről tudomást szerezzenek, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását”. Amennyiben a kérelem hiányos vagy a tényállás tisztázása ezt indokolja, a hatóság intézkedésével olyan megoldást kell találnia, amely kifejezi és érvényre juttatja az ügyféli jogok és érdekek minél szélesebb körben történő érvényre juttatását. Ehhez kapcsolódóan lényeges szerep jut a konkrét ügyben a hatóság mérlegelésének, valamint döntéseinek a fokozatosság figyelembevételével való meghozatalának, ami a közigazgatási jogviszonyokban a bizalmi elv erősödését, tágabb értelemben pedig a jogbiztonságot szolgálja.

Állásfoglalás a döntés módosítása elkésett fellebbezés, valamint a másodfokú hatóságra irányadó ügyintézési határidő és a függő hatályú döntés vonatkozásában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Állásfoglalása

a döntés módosítása elkésett fellebbezés, valamint a másodfokú hatóságra irányadó ügyintézési határidő és a függő hatályú döntés vonatkozásában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.

E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.

Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.

1. A kérdésben szereplő tényállás

a) A döntés módosítása elkésett fellebbezés alapján

Ahogyan azt korábbi állásfoglalásukban megerősítették, az elkésett fellebbezés visszautasítása az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szabályozási rendszerében a másodfokú hatóság hatáskörébe tartozik. A napokban azzal a jogalkalmazási kérdéssel szembesültünk, hogy a fellebbezés elkésettsége esetén az elsőfokú hatóság módosíthatja-e – nem saját hatáskörben, hanem – a fellebbezésre tekintettel, az Ákr. 119. § (3) bekezdése alapján a döntését, ha az ügyfél fellebbezésében foglaltakkal maradéktalanul egyet ért, és erre tekintettel megállapítja, hogy a fellebbezéssel támadott döntése jogszabálysértő?

Véleményünk szerint több megoldási lehetőség is kínálkozik jelen ügyben, kérdéses azonban számunkra, hogy mindegyik megfelel-e az eljárásjogi szabályoknak, illetve az Ákr. szellemének:

  1. Az Ákr. szövegének leginkább megfelelő eljárás álláspontunk szerint az lenne, ha az elsőfokú hatóság – függetlenül attól, hogy a fellebbezésben foglaltakkal egyet ért – a fellebbezést felterjesztené a másodfokú hatósághoz. A másodfokú hatóság a fellebbezést – elkésettsége okán – visszautasítja; majd az ügyirat első fokra való visszaérkezését követően az elsőfokú hatóság módosítja a döntését az Ákr. 120. § (1) bekezdése alapján, saját hatáskörben. Ez az eljárás elhúzódásához vezethet, ami különösen annak fényében indokolatlannak látszik, hogy az elsőfokú hatóság már az elkésett fellebbezés felterjesztésekor tudja, hogy a döntését mindenképpen módosítani fogja.
  2. Mivel jelen esetben a fellebbezés nem az ügy érdemére kiható, hanem eljárásjogi tartalmat hordoz, ezért nem tartjuk kizártnak, hogy az elsőfokú hatóság a fellebbezési eljárástól függetlenül – az Ákr. 120. § (1) bekezdése alapján, saját hatáskörben – módosítsa a döntését. Amennyiben a másodfokú hatóság egyben felügyeleti jogkör gyakorlására is jogosult, ez magában hordozza annak a veszélyét, hogy egyébként érzékelve az elsőfokú döntés anyagi jogszabályt sértő jellegét, a fellebbezés visszautasításával egyidejűleg felügyeleti eljárást indít, és az Ákr. 121. § (2) bekezdése alapján maga orvosolja az elsőfokú döntés hibáját, és megváltoztatja azt. Ebben az esetben előállhat olyan helyzet, hogy mindkét hatóság „rendbe teszi” anyagi jogilag az elsőfokú döntést, az így keletkező két döntés azonban eljárásjogilag egy abszurd helyzetet idéz elő, amit ismételten rendezni szükséges. Ez az anomália elkerülhető azzal, ha az elsőfokú hatóság – az Ákr. 120. § (1) bekezdése alapján – a döntést már a fellebbezés felterjesztése előtt módosítja, és erről a fellebbezés felterjesztésében tájékoztatja a másodfokú hatóságot. Ezzel a megoldással anyagi jogilag a lehető legrövidebb időn belül nyugvópontra juthat az ügy, másrészt eljárásjogilag is meg fog felelni az Ákr. rendelkezéseinek, mert párhuzamosan a másodfokú hatóság döntést fog hozni a fellebbezés visszautasításáról. (Ugyanakkor bármilyen csekély is a valószínűsége, mégsem zárható ki a lehetőségek közül, hogy a másodfokú hatóság a fellebbezés elbírálása során arra az álláspontra jut, hogy a fellebbezés nem késett el.)
  3. A harmadik lehetőség álláspontunk szerint az lenne, ha az elsőfokú hatóság – függetlenül attól, hogy érzékeli a fellebbezés elkésettségét – nem terjesztené fel a másodfokú hatóság részére a fellebbezést, hanem (mivel a fellebbezésben foglaltakkal maradéktalanul egyet ért) azt módosítaná, de nem saját hatáskörben, hanem az Ákr. 119. § (1) bekezdése alapján. Ezzel az opcióval egyrészt az ügy megoldása során elkerülhető az 1-2. pont szerinti – a bürokráciát növelő – hivatalbóli eljárások megindítása, mert az elsőfokú hatóság anyagi jogilag a 119. § szerinti eljárásban rendezi az ügyet. Másrészt az ügyintézés idejét tekintve is ez a leggyorsabb megoldás, és mint ilyen ez szolgálja leginkább az ügyfél érdekeit. A jogalkotó az Ákr. megszületése során – a törvény indokolásában is megjelenítve – arra az álláspontra jutott, hogy az alapelveknek – azok elvi jellegén túl – normatív tartalmat kíván tulajdonítani, amelyek közvetlenül végrehajthatóak. Ezt figyelembe véve, az ügyféli jogok gyakorlását a hatóság úgy tudja a leginkább előmozdítani, ha a fellebbezés elkésettsége ellenére az elsőfokú döntést ő maga módosítja, és a fellebbezést nem terjeszti fel a másodfokú hatósághoz.

Kérdésünk tehát, hogy az elsőfokú hatóság módosíthatja-e a döntését a fellebbezésre tekintettel akkor, ha a fellebbezés elkésett. Vagy az Ákr. 119. § (1) bekezdését lényegében úgy kell értelmezni, hogy „Ha a – határidőben benyújtott – fellebbezés alapján a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, azt módosítja vagy visszavonja.”?

b) A másodfokú hatóságra irányadó ügyintézési határidő és a függő hatályú döntés

Az Ákr. 111. §-a szerint a jogorvoslati eljárásban e törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Az Ákr. 9. fejezete sem az ügyintézési határidő (illetve ezzel összefüggésben a sommás és teljes eljárás), sem a függő hatályú döntés vonatkozásában nem rendelkezik az általános szabályoktól való eltérésről. Ugyanakkor egyes esetekben akár az Ákr. 50. §-ának, akár 41-43. §-ának az alkalmazásakor aggályokat vethet fel azok alkalmazása; különösen igaz ez a függő hatályú döntésre.

Kérdésünk, hogy

  • értelmezhető-e a másodfokú eljárásban a sommás eljárás jogintézménye?
  • az előző kérdésre adott választól függően a másodfokú eljárásban az ügyintézési határidő mindig 60 nap, avagy másodfokon is lehet-e 8 napos az ügyintézési határidő?
  • ki kell-e adni – a feltételek fennállása esetén – másodfokon is függő hatályú döntést?

 

2. Az Egyesület álláspontja

a) A döntés módosítása elkésett fellebbezés alapján

Az Ákr. 120. § (1) bekezdése értelmében:

ha a hatóság megállapítja, hogy a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését annak közlésétől számított egy éven belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja.

Az idézett törvényhely szószerinti értelmezése nem zárja ki azt, hogy a folyamatban lévő fellebbezési eljárásban is alkalmazható legyen a döntés saját hatáskörben történő módosítás jogintézménye. Azonban ez számos, az ügyfelek érdekeit is sértő, s egyúttal átláthatatlan – ezáltal jogbizonytalanságot eredményező – helyzethez vezethet.

Példaként említhető olyan eset, amikor egyidejűleg létezik egy nem végleges elsőfokú határozat, egy módosított elsőfokú határozat – amellyel szemben egyébként ugyanolyan jogorvoslat nyílik meg, mint az eredeti határozat esetén –, és a folyamatban lévő fellebbezési eljárásban potenciálisan születhet egy, az igazolási kérelmet visszautasító, tehát önálló jogorvoslattal támadható végzés, illetve akár egy másodfokú döntés is. Ha elfogadná az elsőfokú hatóság módosítását a másodfok, úgy egy megszüntető végzés, amennyiben nem, úgy kérdés, hogy felügyeleti jogkörben, vagy fellebbezés alapján járna el. Összegezve, a jogalkalmazás számára sem, és az ügyfelek számára sem eredményezne átlátható helyzetet az ilyen típusú eljárás, amely végső soron a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét eredményezné.

Szintén fontos kiemelni, hogy az elsőfokú hatóságnak nincs mérlegelési lehetősége abban, hogy a fellebbezést felterjeszti-e a másodfok számára, hiszen a másodfokú hatóságnak van hatásköre dönteni mind a fellebbezési kérelem, mind pedig az igazolási kérelem tárgyában.

A felmerült problémával kapcsolatban, analógiaként a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 83. §-a szerinti, a jogsérelem közigazgatási úton való orvoslása kiemelendő. E jogintézmény lényege, hogy a döntést hozó szerv vagy felügyeleti szerv a közigazgatási per alatt módosítja vagy semmisíti meg a döntését azzal a céllal, hogy a keresetlevélben nevesített jogsérelmet orvosolja. Azonban ez a hivatalbóli jogorvoslat nem előzi meg az ügyfél kérelmére indult közigazgatási pert. A felperesnek nyilatkoznia kell arról, hogy a közigazgatási szerv orvoslását elfogadja-e vagy kereseti kérelmét az új döntésre is kiterjeszti. Ennek elvi alapját az képezi, hogy a hatóság hivatalbóli eszközökkel ne tudja elzárni az ügyfelet a kérelemre induló jogorvoslatoktól a támadott döntés visszavonásával vagy módosításával (végső soron, ne vonja el a bíróság döntési jogkörét).

Az Ákr. IX. fejezetében a jogorvoslati eszközöket a jogalkotó ugyan nem fokozatosságuk sorrendjében helyezte el, az ott meghatározott „sorrendet” azonban mégsem lehet figyelmen kívül hagyni a kérdés megítélésekor. Az ügyfél rendelkezési jogát szem előtt tartva a kérelemre induló jogorvoslati eljárások szerepelnek a lista tetején (közigazgatási per, fellebbezés), ezeket „kiegészíti” a döntést hozó szerv általi módosítás vagy megsemmisítés. Kifejezve, hogy ezen jogintézmények alkalmazására – nem kizárólagosan, de – tipikusan és elsősorban a jogorvoslati kérelemre tekintettel szokott sor kerülni. A hivatalbóli jogorvoslatok alkalmazására rendkívüli esetekben kerül sor, elsősorban az objektív jogvédelem (közérdek) biztosítása érdekében. Az Ákr. szabályozási rendszerében a hivatalbóli eljárások célja az esetleges jogrendszerbeli anomáliák, kirívó jogszabálysértések kezelése.

Az Ákr. említett 120. § (1) bekezdése végső határidőt – főszabályként egy év – jelöl a döntés módosítására vagy visszavonására nézve, kezdő nap hiányában döntés esetén annak meghozatala tekintendő annak az időpontnak, amelytől a hivatalbóli jogorvoslati eljárásnak helye van. A döntés saját hatáskörben történő módosítására, visszavonására irányuló eljárás megindításának tekintetében az Ákr. időbeliségre nem tartalmaz rendelkezést. Azonban amennyiben van lehetőség fellebbezésre, a döntés véglegessé válása olyan előfeltétel lehet, amelynek teljesülnie kell az említett, hivatalbóli jogorvoslati eljárás megindulásához.

Jogalkotói és rendszertani értelmezés alapján a kérelemre induló jogorvoslati eljárások szolgálnak az esetleges jogszabálysértő döntések elsősorbani orvoslására. A fellebbezési eljárásban a másodfokú szerv számára minden lehetőség a rendelkezésre áll, hogy a jogszabálysértést felderítse és véglegesen orvosolja. A felterjesztési határidő alatt lefolytatható döntés-módosítási eljárásban például a tényállástisztázás tekintetében korlátozottabbak a lehetőségek. Az elsőfokú – döntést hozó – hatóság ugyanakkor nem vonhatja el a másodfokú szerv hatáskörét azzal, hogy nem várja meg, míg az érdemben eldönti az ügyet.

A fokozatosság jogszabályi rögzítése nélkül is, az ügyfél rendelkezési joga általánosságban megelőzi a hivatalbóliságot, ezzel ellentétes értelmezés esetében a döntés saját hatáskörben történő módosítása, visszavonása iránt indított eljárás kiüresítené az ügyfél fellebbezési jogát.

Az Egyesület álláspontja szerint tehát a helyes, illetve az ügyfelek érdekeit is figyelembe vevő jogalkalmazói gyakorlat, amely az eljárás hatékonyságát és a költségtakarékosságot is elősegíti az, ha az elsőfokú hatóság elkésett fellebbezés esetén is, az Ákr. rendelkezéseinek megfelelően felterjeszti a másodfoknak a fellebbezést, illetve az igazolási kérelmet, és kifejti álláspontját a másodfokú hatóságnak, akinek lehetősége van a jogszerű döntést meghozni. Amennyiben a másodfokú hatóság elutasítja az igazolási kérelmet, úgy már lehetőség van az Ákr. 120. §-a alapján az elsőfokú hatóságnak saját döntését módosítani, visszavonni.

b) A másodfokú hatóságra irányadó ügyintézési határidő és a függő hatályú döntés

Tekintettel az Ákr. 111. §-ára – azaz, hogy a „[…] jogorvoslati eljárásban e törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.” – a másodfokú hatóságra (speciális jogszabályi előírás hiányában) az általános ügyintézési határidőket kell alkalmazni azzal, hogy az egyes eljárás típusok vonatkozásában természetesen érvényesülnie kell az Ákr. 40-41. §-ban foglaltaknak. Következésképpen az automatikus döntéshozatali eljárásra vonatkozó 24 órás határidő alatt kell meghoznia a másodfokú hatóságnak a döntést, amennyiben i) azt törvény vagy kormányrendelet megengedi, ii) a hatóság részére a kérelem benyújtásakor minden adat rendelkezésére áll, iii) a döntés meghozatala mérlegelést nem igényel, és iv) nincs ellenérdekű ügyfél; míg 8 nap alatt hozandó meg a döntés amennyiben i) a hiánytalanul előterjesztett kérelem és mellékletei, valamint a hatóság rendelkezésére álló adatok alapján a tényállás tisztázott és ii) nincs ellenérdekű ügyfél. Megjegyzendő, hogy az alap (első) fokú eljárás típusától független a másodfokú eljárás abban az értelemben, hogy például egy teljes eljárásban lefolytatott alap (első) fokú eljárás esetén is van lehetőség sommás eljárásban elbírálni a jogorvoslatot, amennyiben a sommás eljárásra vonatkozó törvényi feltételek fennállnak (ez természetesen fordítva is igaz).

Az Ákr. 43. §-ában szabályozott függő hatályú döntés csak és kizárólag az alap (első) fokú eljárás esetében bír relevanciával, tekintettel a jogintézmény természetére. Mindemellett az Ákr. 43. § (1) bekezdése értelmében: „[a] hatóság – az e §-ban meghatározottak szerint – az eljárás megindításától számított nyolc napon belül függő hatályú döntést hoz.” Az »eljárás« szó alapvetően az alap (első) fokú eljárásra utal, tekintettel azon tényre, hogy az Ákr. a jogorvoslati eljárás esetén az egyes jogorvoslati jogintézményekkel együtt használja az »eljárás« kifejezést; továbbá a függő hatályú döntés az alap (első) fokú eljárás megindításához kötődik.

A fővárosi és megyei kormányhivatalok és a járási (fővárosi kerületi) hivatalok által hozott döntésekkel szembeni keresetlevél elektronikus benyújtása

A fővárosi és megyei kormányhivatalok és a járási (fővárosi kerületi) hivatalok által hozott döntésekkel szembeni keresetlevél elektronikus benyújtásának megtekintéséhez kattintson IDE