A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület állásfoglalása a kormányhivatal határozatpótlási lehetősége vonatkozásában
- A kérdésben szereplő tényállás
A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesületet a kormányhivatal határozatpótlási lehetőségével kapcsolatos szakmai kérdéssel keresték meg.
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 140.§-ának 2020. január 1-ig hatályban levő (5) bekezdése a kormányhivataloknak határozatpótlási lehetőséget biztosított. „Ha a helyi önkormányzat a közigazgatási és munkaügyi bíróság által megadott határidőn belül nem tesz eleget határozathozatali kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a mulasztás kormányhivatal által történő pótlásának az elrendelését az önkormányzat költségére.”A jogszabálymódosítás az Mötv. 140.§ (5) bekezdését hatályon kívül helyezte, ugyanakkor az Mötv. 132.§ (1) bekezdés e) pontja továbbra is felhatalmazást ad a hiánypótlásra, ennek értelmében a kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörökön túl kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését.
Minderre tekintettel a felmerült kérdés az, hogy a Közigazgatási Perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 153.§ (6) bekezdés b) pontja ad-e – lényegében az Mötv. 132.§ (1) bekezdés e) pontjához hasonló – felhatalmazást és lehetőséget a kormányhivatalok számára.
- A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Igazságügyi Minisztériummal egyeztetett álláspontja
T/8016. irományszámon 2019. december 9-én a Kormány benyújtotta az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló törvényjavaslatot. A tervezet indokolása szerint a jogszabály módosításának szükségét az adja, hogy az Mötv. egyes szabályai feleslegessé váltak, vagy azért, mert a Kp.-ban lévő szabályokkal tartalmilag egyező szabályokat állapítanak meg vagy azért, mert a korábban hatályos polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetére való utalást tartalmaznak. A Kp.-től eltérő, ugyanakkor fenntartandó szabályokban pedig terminológiai pontosításokat vélt szükségesnek elvégezni a jogalkotó.
Az Mötv. 140. § (1) bekezdése alapján a kormányhivatal jogosult mulasztási perben kérni annak megállapítását, hogy a helyi önkormányzat nem tett eleget határozathozatali vagy közfeladat-ellátási kötelezettségének. Erre azért van szükség, mert a Kp. 4. §-a alapján ezen tevékenység nem lehet közigazgatási jogvita tárgya, így a Kp. 5. § (2) bekezdés alapján külön törvényi rendelkezésnek kell közigazgatási bírói útra utalnia, „a bíróság közigazgatási perben dönt azon közjogi jogvitában, amelynek elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja”.
A Kp. 2020. április 1. napjától hatályos 128. § (1) bekezdés b) pontja, a mulasztási per indítására jogosultak körében külön nevesíti a helyi önkormányzat felett törvényességi felügyeletet gyakorló szervet. A közigazgatási bíróság – amennyiben a mulasztást megállapítja – a helyi önkormányzatot 30 napos határidővel kötelezi a mulasztás pótlására a Kp. 129. § (1) és (3) bekezdés alapján. Ennek elmaradása esetén a kormányhivatal a határidő lejártát követő 60 napon belül, az Mötv. 140. § (2) bekezdése alapján kezdeményezheti a közigazgatási bíróságnál a teljesítés kikényszerítése iránti eljárást.
Hangsúlyozandó, hogy változott az irányadó határidő. A kormányhivatal a határidő leteltét követően a 2020. január 1. napjától hatályos normaszöveg szerint 30-ról 60 napra módosult határidő szerint kezdeményezheti a közigazgatási bíróságnál a teljesítés kikényszerítése iránti eljárást.
Az Mötv. módosítás előtti 140. § (5) bekezdése szerint: „Ha a helyi önkormányzat a közigazgatási és munkaügyi bíróság által megadott határidőn belül nem tesz eleget határozathozatali kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál a mulasztás kormányhivatal által történő pótlásának az elrendelését az önkormányzat költségére.”
A törvény indokolása kimondja, hogy a törvény külön rendelkezik az önkormányzati rendelet bírósági felülvizsgálatáról, valamint biztosítja az ún. aktuspótlás lehetőségét azzal, hogy a kormányhivatal eljárást kezdeményezhet a bíróságnál, ha az önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta. Abban az esetben, ha a helyi önkormányzat nem teljesíti határozathozatali vagy a kötelező feladatai tekintetében fennálló kötelezettségeit, akkor a megyei (fővárosi) kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől számított 15 napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál egyrészt a helyi önkormányzat törvényen alapuló határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a határozat meghozatalára való kötelezést, másrészt feladatellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a feladat elvégzésére való kötelezést.
A teljesítés kikényszerítése iránti eljárás keretében a közigazgatási bíróság felhívja a helyi önkormányzatot 15 napos határidővel a kötelezettség pótlására vagy arra, hogy adjon magyarázatot a teljesítés elmaradására. Hangsúlyozandó, hogy a mulasztási ítélet esetén a helyi önkormányzat kötelezettsége nem a mulasztási ítéletből, hanem a jogszabályi előírásokból következik, amely elmulasztását a közigazgatási bíróság csupán megállapítja. Amennyiben a közigazgatási bíróság a helyi önkormányzat magyarázatát nem fogadja el, a Kp. 153. § (2) bekezdés alapján teljesítési bírságot szab ki, valamint a Kp. 153. § (6) bekezdés b) pontja alapján felhatalmazza a törvényességi felügyeletet gyakorló kormányhivatal vezetőjét a határozathozatal vagy a feladat-ellátás pótlására. „A bíróság a teljesítési bírság kiszabása mellett végzéssel a közigazgatási szerv törvényességi felügyeleti szervét felhatalmazza a határozatnak megfelelő teljesítésre, egyúttal a közigazgatási szervet a teljesítés költségeinek viselésére kötelezi.” A normaszöveghez csatolt indokolása szerint, ha az ügy a törvényességi felügyeleti szerv hatáskörébe tartozik, a törvényességi felügyeleti szerv – a bírságolás mellett – felhatalmazható a mulasztás pótlására. Ez a lehetőség azon szervek perei esetén alkalmazható, amelyek felett törvényességi felügyelet érvényesül, a helyi önkormányzatok, a nemzetiségi önkormányzatok, illetve a köztestületek olyan pereiben, amelyek a törvényességi felügyeleti szerv hatáskörébe tartozó tevékenységekkel kapcsolatosak. Ilyen például a Mötv. alapján az önkormányzat határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítására, vagy feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányuló (mulasztási) pert követő nem teljesítés esete.
Szükséges distinkciót tenni, hogy amennyiben a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségét mulasztja el (Mötv. 137.§), akkor nincs helye mulasztási pernek, hanem a normakontroll eljárás szerint a Kp. 148.§-a szerint indítványozható a Kúriánál a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása, majd esetlegesen a pótlásra irányuló eljárás is. Ez azonban már az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésében külön nevesített normakontroll eljárás. Ennek tárgya önkormányzati rendelet vagy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdés b) pontja szerinti normatív határozat lehet. Az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet jogszabály, míg a Jat. 23. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzat jogosult normatív határozat meghozatalára. A normakontroll eljárás egy speciális közigazgatási per, amit a Kp. 5. § (3) bekezdése utal közigazgatási bírói útra, s ez közelebb áll az alkotmánybíráskodáshoz, mint a szubjektív jogvédelmi szerepet betöltő közigazgatási bíráskodáshoz. Ezt fejezi ki például az is, hogy a normakontroll eljárás indítvánnyal és nem keresetlevéllel indul. Ezért is nevesíti külön a Mötv. a helyi önkormányzati jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapításának indítványozását (137.§), valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége pótlását (138.§). Tekintettel erre tehát a jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása és annak pótlása a normakontroll eljárás körébe tartozik.
A hatályos Mötv 132.§ (1) bekezdés e) pontja meghatározza, hogy „a kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörökön túl kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését.„
Mindezek alapján – bár az Mötv. 140.§-ának korábban hatályos (5) bekezdését a 2020. január 1-jén hatályba lépő jogszabálymódosítás hatályon kívül helyezte – a Kp. 153.§ (6) bekezdés b) pontja és az Mötv. továbbra is hatályos 132.§ (1) bekezdés e) pontja a hatályon kívül helyezett normaszöveghez hasonló felhatalmazást és lehetőséget ad a kormányhivatalok számára, továbbra is biztosítva, hogy a bíróság mulasztási ítélete teljesítésének elmaradása esetén – a határozathozatal vagy a feladat-ellátás (közszolgáltatás) pótlása érdekében – a kormányhivatal hatvan napon belül a teljesítés kikényszerítése iránti eljárást indíthasson.