Állásfoglalás hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány elleni fellebbezés tárgyában
A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.
E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.
Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.
A kérdésben szereplő tényállás
A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesületet azzal a szakmai kérdéssel keresték meg, hogy az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CL. törvény (Ákr.) V. fejezetében szabályozott hatósági bizonyítvánnyal és hatósági igazolvánnyal szemben van-e helye fellebbezésnek?
A jogbizonytalanság okait taglalva a kérdező az Ákr. vonatkozó szabályaira hivatkozással kitért arra, hogy a törvény 94. § (2) értelmében a hatósági bizonyítvány, igazolvány, valamint a hatósági nyilvántartásba történt bejegyzés határozat, az Ákr. szabályait ezen jogintézmények vonatkozásában az Ákr. V. fejezetében foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Az V. fejezet a határozatnak minősülő hatósági bizonyítvány és igazolvány esetében nem tartalmaz speciális szabályt a fellebbezhetőség kérdésében, az Ákr. 97. § (4) bekezdése a hatósági nyilvántartás kapcsán annyit rögzít, hogy az ügyfél jogorvoslati kérelmének benyújtására nyitva álló határidő akkor kezdődik, amikor a bejegyzés tényét vagy az annak megtagadásáról szóló határozatot az ügyféllel közölték.
Az egyes jogalkalmazó szervek között nem egységes a jogi álláspont abban a kérdésben, hogy a hatósági bizonyítványok és igazolványok esetében szükséges-e biztosítani az ügyfélnek az Ákr. 116. § (1) bekezdése és a (2) bekezdés a) pontja szerinti fellebbezési lehetőséget.
A kérdező kitért arra is, hogy a fellebbezés megengedhetősége mellett érvelők szerint mind a hatósági bizonyítvány, mind a hatósági igazolvány az Ákr. szerinti határozatnak minősül. Amennyiben a jogalkotó szándéka az lett volna, hogy a fellebbezés lehetőségét kizárja, arról az V. fejezetben rendelkezett volna, vagy legalább a korábbi, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szerinti szabályozásnak megfelelően nevesítené, hogy kizárólag a hatósági bizonyítvány illetve bizonyítvány kiadásának megtagadásáról szóló döntés minősül határozatnak és az ellen van helye fellebbezésnek.
A fellebbezés kizártsága mellett érvelők álláspontja szerint amennyiben a hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány ellen van helye fellebbezésnek, szükségszerűen alkalmazni kellene ezekre a jogintézményekre vonatkoztatva a véglegesség fogalmát is, mely például egy személyazonosító igazolvány esetében értelmezhetetlen, nem szólva arról, hogy annak gyakorlati alkalmazása a jogalkalmazási tevékenységet is nagyban megnehezítené.
Az Egyesület álláspontja
A felvetett kérdéssel összefüggésben, általánosságban fontos rámutatni, hogy az Ákr. megalkotásakor a jogalkotó – egyébként összhangban az Alkotmánybíróság számos tárgyban meghozott döntésével és általában a bírói jogalkalmazással, kiemelt jelentőséget tulajdonított egy olyan alapelvi garanciarendszer megalkotásának, amely a törvény egészét áthatja, és annak bármely elemét vizsgálva töretlenül érvényesül. Nem véletlen, hogy már az első szakaszában hivatkozik az Alaptörvény feltétlen primátust élvező rendelkezéseire, közöttük a jogorvoslathoz való jogra. Miután koncepcionális változások következtében a közigazgatási hatósági eljárásban az általános jogorvoslat pozícióját a fellebbezési jogtól a közigazgatási per kezdeményezésének joga vette át, ehhez képest a fellebbezés lehetőségét az Ákr. jelentős mértékben korlátozta, és e körben az ágazati törvényeknek is széleskörű felhatalmazást adott. Ezért különösen fontos, hogy abban a körben, ahol a fellebbezés joga megmaradt, az a hatósági döntésekkel szemben további korlátozások nélkül érvényesülhessen.
A kérdés megválaszolásakor indokolt kitérni arra, hogy a közelmúlt eljárásjogi szabályozása (A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény [Ket.]) az adott tárgykörben hogyan rendelkezett. Nem kíván különösebb magyarázatot, hogy a Ket. szabályainak tizenkét éven keresztül, adott esetben ügyek százainak, ezreinek elintézése során történő alkalmazása milyen jelentős mértékű befolyással bír a jogalkalmazó jogfelfogására egy adott kérdésben, különösen olyan körülmények között, amikor az új eljárási kódex normái a korábban megszokotthoz képest egy-egy jogintézmény taglalásánál lényegesen kevesebb részletkérdésre térnek ki, mint a korábban alkalmazott szabályok.
A Ket. az Ákr-hez hasonlóan szabályozta azt, hogy a hatósági bizonyítvány, igazolvány kiadása, csakúgy, mint a hatósági nyilvántartásba történő bejegyzés határozatnak minősül, illetve, hogy az eljárási kódex általános szabályai a három jogintézmény tekintetében a rájuk vonatkozó fejezetben foglalt eltérésekkel érvényesülnek. A Ket. a hatósági bizonyítvánnyal szembeni fellebbezés kérdésében világos és félreérthetetlen szabályokat tartalmazott, amikor kimondta, hogy a hatósági bizonyítvány ellen az ellenérdekű ügyfél nem élhet fellebbezéssel, de a hatósági bizonyítvány felhasználás célja szerinti eljárásban bizonyíthatja, hogy a hatósági bizonyítvány tartalma valótlan. (Ket. 82. § (5) bek.) A hatósági igazolvány szabályozása körében pedig – ha az igazolványban szereplő adatok valódisága tekintetében kétség merül fel – a törvény a hivatkozott szabályt (valamint a rá épülő további rendelkezéseket) rendelte megfelelően alkalmazni.
Mindebből a jogalkalmazás szemszögéből vizsgálva a kérdést, több következtetés adódik. Miután a jogalkotó a törvény vonatkozó fejezetében a kérelmező ügyfél jogorvoslati lehetőségének kérdésére külön nem tért ki, a kérelmező ügyfél a hatósági bizonyítvánnyal, igazolvánnyal szemben a jogorvoslati fejezetben foglalt általános szabályok szerint élhetett jogorvoslattal, például ha azokba téves adat került, vagy tartalmilag hiányosan adta azt ki az elsőfokú hatóság. A Ket. eredeti normaszövege a döntés kijavítását, kicserélését, kiegészítését még a jogorvoslati fejezetben szabályozta, és ezekkel kapcsolatban úgy rendelkezett, hogy mind kérelemre, mind hivatalból elvégezhetők. Meg kell jegyezni, hogy a döntés kijavítására, kicserélésére, kiegészítésére vonatkozó kérelem nem volt a fellebbezéssel azonosítható, mert azt csak az első fokú hatóság bírálhatta el (átszármaztató hatály hiánya), illetve nem érinthette az ügy tartalmi kérdéseit (kiegészítés esetén a már elbírált tartalmi kérdéseket), következésképp az ilyen kérelem teljesítése során nem érvényesülhetett a teljes felülbírálat elve sem, ami a fellebbezési kérelem nyomán meginduló fellebbezési eljárás legfőbb sajátossága.
Feltehető, hogy a jogalkotó eleve nem számolt a kérelmező ügyfél fellebbezésének lehetőségével a kérelmére kiállított hatósági bizonyítvánnyal/igazolvánnyal szemben, hiszen azok adattartamát az eljáró szerv vagy hatósági nyilvántartásból (melybe történő bejegyzés, törlés, adatmódosítás szintén határozatnak minősült, amiről az ügyfél korábban értesült, s amivel szemben a fellebbezést a Ket. lehetővé tette) nyeri, vagy olyan okiratokból, melyeket a kérelmező ügyfél bocsátott a hatóság rendelkezésére. Ráadásul a kialakult ügyintézési gyakorlatnak megfelelően a hatósági igazolvány kiadását kérelmező ügyfél, ha az eljárásban személyesen vesz részt (például fényképfelvétel, biometrikus adatfelvétel céljából), az igazolványba rögzítendő adatok körét és egyezőségét személyesen ellenőrizheti. Mindez magyarázatul szolgál arra, hogy a jogalkotó miért csak az ellenérdekű ügyfél fellebbezési jogának kizártságáról rendelkezett.
Ami a jogerő kérdését illeti: a Ket. rendelkezéseinek ismeretében a hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány kiadásával összefüggésben indokolatlan volt a jogerő kérdésével foglalkozni, mégpedig azért, mert ezek az okiratok alkalmatlanok arra, hogy közvetlenül fejtsenek ki anyagi természetű joghatást, ami miatt legfeljebb alaki értelemben, de így is csak a jogalkotó külön rendelkezése nyomán tekinthetők hatósági határozatnak. (Mind a hatósági bizonyítványból, mind az igazolványból hiányzik a hatóság „akaratnyilvánítása”, a rendelkezés, ami a hatósági döntésnek egyébként mellőzhetetlen eleme.) Ebben a tekintetben a lényegükben különböznek pléldául az ugyanebben a fejezetben szabályozott konstitutív hatósági nyilvántartásba történő bejegyzéstől, ami kifejezetten jogot/kötelezettséget keletkeztet.
A Ket. szabályozta a hatósági bizonyítvány kiállításának törvényi előfeltételeit is, melyek bármelyikének hiányában a hatóságnak a bizonyítvány kiállítását meg kellett tagadnia. (84. §) A törvény V. fejezetében foglalt jogintézményekre vonatkozó közös szabályok körében pedig úgy rendelkezett, hogy a hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány kiadásának megtagadásáról a hatóság határozatot hoz. A kiállítást megtagadó határozat ellen bármely ügyfél (kérelmező, ellenérdekű, azonos érdekű) az általános jogorvoslati szabályok szerint fellebbezéssel élhetett.
Az Ákr. szerinti általános feltételek mellett, az egyes ágazati jogszabályok mind a hatósági igazolvány, mind a hatósági bizonyítványok pontos adattartalmát meghatározzák. Így életszerűtlen az a felvetés, hogy amint az ügyfél részére, az általa kérelmezett adatról, vagy jogról, az ágazati jogszabályok által meghatározott adattartalommal kiállításra kerül a hatósági igazolvány, illetve a hatósági bizonyítvány, az ügyfél az ellen fellebbezést nyújtana be. Ráadásul, ha a kérelmező ügyfél az eljárásban személyesen vesz részt, a rögzítendő adatokat személyesen is ellenőrizheti. A fellebbezés akkor bír relevanciával, amikor a hatóság az ügyfél által kérelmezett hatósági bizonyítvány kiállítását megtagadja [vö. Ákr. 95. § (3) bekezdés]. A gyakorlatban a hatóság a bejegyzés megtagadásáról tartalmilag elutasító határozatot hoz, amely ellen – az általános jogorvoslati szabályok alapján – van helye jogorvoslatnak (fellebbezésnek vagy közigazgatási pernek).
Az Ákr. nem értelmezte újra a Ket. hatósági bizonyítványra, hatósági igazolványra vonatkozó rendelkezéseit, azonban a szabályozás jelentősen lerövidült, ami a jogalkalmazás során a törvény által nem szabályozott kérdésekben jogbizonytalanság kialakulásához vezethet. A törvény indokolása a 95. §-ra vonatkozóan egyebek mellett rögzíti, hogy „a hatósági bizonyítvány – akárcsak egy formális hatósági határozat is – közokirat. A közokiratoknak két típusa különböztethető meg: a rendelkező és a bizonyító közokirat. A hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány bizonyító közokirat: a benne foglalt tények és adatok valódiságát vélelmezni kell. A jogorvoslat ebből fakadóan speciális ezen jogintézmények tekintetében, a törvény azonban megteremti a rendes jogorvoslati út igénybevételének lehetőségét ezen aktusokkal szemben is, az ellenérdekű ügyfelek védelme érdekében.” Azt, hogy mi minősül közokiratnak, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 323. § (1) bekezdése határozza meg, amely kimondja, hogy „a közokirat olyan papír alapú vagy elektronikus okirat, amelyet bíróság, közjegyző vagy más hatóság, illetve közigazgatási szerv ügykörén belül, a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelő módon állított ki.” A közokiratot az ellenkező bizonyításig – a Pp.-ből fakadó vélelem alapján – valódinak kell tekinteni. Amennyiben azonban az okirat valódiságát tekintve kétség merülne fel, a hatóságnak van lehetősége arra, hogy az okirat kiállítóját az okirat valódisága tekintetében nyilatkozattételre hívja fel. Ezzel összefüggésben fontos továbbá hangsúlyozni, hogy a Pp.-ből fakadó vélelem független a hatósági igazolvány, illetve a hatósági bizonyítvány véglegességétől. Sem a kiállítás módja, ami a vélelmet keletkezteti, sem a vélelem nem a véglegességhez fűződő jogkövetkezmény. Megjegyzendő ezzel összefüggésben, hogy éppen a szabályozás feleslegessége volt annak indoka, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 83. § (4) bekezdésében és 85. § (3) bekezdésében szereplő rendelkezést az Ákr. már nem vette át, hiszen a közokirati jelleg és az ahhoz fűződő bizonyító erő a Pp.-ből következik.
A hatósági igazolványok, illetve a hatósági bizonyítványok kiállítására tipikusan sommás eljárás – vagy erre irányuló ágazati jogszabályi előírás esetén automatikus döntéshozatal – keretében kerül sor. Az Ákr. 41. § (1) bekezdése szerint sommás eljárásnak van helye, amennyiben a hiánytalanul előterjesztett kérelem és mellékletei, valamint a hatóság rendelkezésére álló adatok alapján a tényállás tisztázott és nincs ellenérdekű fél. Az Ákr. 42. §-a pedig kimondja, hogy automatikus döntéshozatali eljárás és sommás eljárás esetén, ha a döntés ellen fellebbezésnek nincs helye, az ügyfél jogosult kérni a hatóságtól az ügy teljes eljárásban történő lefolytatását. E szabályok szintén az egyszerűbb megítélésű, ún. rutin ügyeknek tekinthető hatósági bizonyítványok és igazolványok esetén töltenek be jogorvoslatot megelőzően önkorrekciós funkciót.
Fontos arra is külön felhívni a figyelmet, hogy a hatósági bizonyítványok és igazolványok mögött tipikusan – közhiteles – hatósági nyilvántartások állnak, azok adattartalmát mögöttes nyilvántartások determinálják. Így példának okáért egy tulajdoni lap adattartalmának nem megfelelősége vagy egy erkölcsi bizonyítvány valótlansága esetén az ügyfél valójában nem az aktuális hatósági aktust – a bizonyítványt vagy igazolványt – támadja meg, hanem az alapjául szolgáló nyilvántartást (a jelen példánál maradva az ingatlan-nyilvántartást vagy a bűnügyi nyilvántartást).
A Ket. szabályozásához képest lényeges változás, hogy az Ákr. V. fejezetében nem találunk a jogorvoslatok tekintetében a hatósági bizonyítványra és igazolványra vonatkozó külön rendelkezést, tehát a törvény jogorvoslatról szóló IX. fejezetében foglalt rendelkezések e jogintézmények tekintetében közvetlenül érvényesülnek; azaz a hatósági igazolvány, valamint a hatósági bizonyítvány az Ákr. 94. § (2) bekezdése szerint határozatnak minősül. Ennek megfelelően, mind a hatósági igazolvánnyal, mind a hatósági bizonyítvánnyal szemben az Ákr. 112. §-a értelmében önálló jogorvoslatnak van helye. Ez praktikusan azt jelenti, hogy a járási hivatal vezetője, a polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a polgármesteri hivatal (közös önkormányzati hivatal) ügyintézője vagy rendvédelmi szerv helyi szerve által kiadott hatósági bizonyítvánnyal, hatósági igazolvánnyal szemben az ügyfelek (szigorúan ragaszkodva a normaszöveghez nem csak az ellenérdekű ügyfelek!) fellebbezéssel élhetnek. Azokban az esetekben, amikor az Ákr. 116. §-a általánosan vagy az Ákr. felhatalmazása alapján más törvény adott igazgatási ágazatra vonatkozóan a hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány kiadásával szembeni fellebbezést kizárja, az ügyfél közigazgatási pert indíthat. Ugyanígy járhat el, ha fellebbezési jogát kimerítette. Tekintettel arra, hogy a hatósági igazolvánnyal, illetve a hatósági bizonyítvánnyal kapcsolatos per mind ténybeli, mind jogi szempontból egyszerű megítélésű, amennyiben ezen ügyekben közigazgatási per megindítására kerül sor, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 8. § (3) bekezdés e) pontja, valamint a Kp. 124. § (2) bekezdés a) pontja alapján – ha törvény eltérően nem rendelkezik – egyszerűsített perben egyesbíró jár el.
A fellebbezési jog „biztosításával” összefüggésben, azt a hatósági bizonyítványnak minősülő okiratba célszerű belefoglalni. Nincs akadálya azonban annak, hogy az ügyfél a bizonyítványt annak kézhezvételét követően haladéktalanul felhasználja. Más kérdés, hogy a felhasználási cél szerinti eljárásban a hatóságnak szükséges-e vizsgálnia a döntés véglegességét?
Az Ákr.-nek az eljárás megindulására, a sommás eljárásra, a függő hatályú döntésre stb. vonatkozó szabályai nem teszik lehetővé azt, hogy az eljáró hatóság az ügyfél által a kérelméhez csatolt iratot „fektesse”. Ráadásul semmilyen előírás nincs arra vonatkozóan, hogy a hatósági bizonyítvány véglegességét vizsgálnia kelljen. Gyakorlati szempontból az ilyen okiratok megtámadásának az esélye legfeljebb ezrelékekben mérhető. Ezért a véglegesség vizsgálatától indokolt eltekinteni. Amennyiben az eljáró hatóságnak később tudomására jut, hogy a bizonyítványt kiállító hatóság azt visszavonta vagy annak adattartalmát módosította, akkor az általános, illetve az ágazati eljárási szabályok alkalmazásával hivatalból ennek megfelelően jár el a saját döntése tekintetében.
A hatósági igazolvány kiadásáról általában nem készül külön alakszerű hatósági határozat. Az elkészült hatósági igazolványt a hatóság legtöbb esetben az előtte átvétel céljából személyesen megjelenő ügyfélnek, ügyféli képviselőnek adja át. Célszerű, ha ekkor szóban megtörténik a jogorvoslat lehetőségéről való tájékoztatás, illetve az ügyfelet (képviselőt), miután az igazolványt megtekintette, a fellebbezési jogról való lemondás kérdésében nyilatkoztatni lehet. Ez rávezethető az átadás megtörténtét rögzítő iratra. Azonban ettől függetlenül is, az átvett hatósági bizonyítvány azonnal felhasználható.
Végezetül az általános jogorvoslati szabályok érvényesülnek azzal a hatósági döntéssel szemben is, amelyben a közigazgatási szerv a hatósági bizonyítvány vagy a hatósági igazolvány kiadását megtagadja. A hatósági bizonyítvány, hatósági igazolvány kiadásához ugyanis az ügyfélnek törvény által elismert jogosultsága fűződik.
A jogorvoslati lehetőségektől függetlenül téves adattartalom esetén annak továbbra sincs akadálya, hogy az ügyfél a kiállító hatóságtól a bizonyítvány/igazolvány kijavítását kérje, melyet a hatóság az okiratok jellegére tekintettel kicserélés útján teljesít. Ezzel összefüggésben fontos rámutatni, hogy az Ákr. 90. § (1) bekezdése szerint kijavításnak akkor van helye, ha a döntésben elírás, illetve számítási hiba van, és az nem hat ki az ügy érdemére. Fontos tehát minden konkrét név- vagy más elírás esetén tisztázni, és az adott ügy sajátosságai alapján megítélni, hogy milyen – formálisan ugyan kis jelentőségű – elírásnak tűnő hiba képezheti kijavítás alapját. Hiszen például egy vezetői engedély – de más hatósági döntés esetén is – az ügyfél nevének elírása az ügy érdemére hat ki (példának okáért: Krisztina helyett, Krisztián kerül feltüntetésre a vezetői engedélyben). Ennek megfelelően tehát, amennyiben az ügy érdemére kiható elírásról van szó, az ügyfél kijavításra irányuló kérelmét – a tartalmi elbírálás elvéből következően – fellebbezési kérelemként, fellebbezés hiányában pedig olyan beadványként szükséges értékelni, amely akár hivatalbóli jogorvoslati eljárást alapozhat meg (döntés módosítása és visszavonása saját hatáskörben, felügyeleti eljárás).