Állásfoglalás kizárási kérelemről hozandó döntésről hatósági eljárás hiányában, valamint kizárásról a településiképi eljárásokban

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Állásfoglalása

kizárási kérelemről hozandó döntésről hatósági eljárás hiányában, valamint kizárásról a településiképi eljárásokban

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.

E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.

Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.

1. A kérdésben szereplő tényállás

a) kizárási kérelemről hozandó döntés hatósági eljárás hiányában

Ha nincs folyamatban hatósági eljárás, akkor a hatósággal szembeni kizárási kérelemről milyen döntést kell hozni? Az Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontja szerinti visszautasítás (a kérelem lehetetlen célra irányul, mert hatósági eljárás hiányában nem lehet dönteni a kizárási kérelemről), vagy az Ákr. 24. §-a alapján el kell utasítani a kérelmet (ebben az esetben hogyan alakul a jogorvoslat, illetve lehet-e a kérelmet benyújtó ügyfelet eljárási bírsággal sújtani, mint nyilvánvalóan megalapozatlan kérelmet benyújtót)?

b) kizárás a településiképi eljárásokban

Hogyan alakul a kizárás a településképi eljárásokban, ha a bejelentő (kérelmező) maga az önkormányzat (első fokon a polgármester jár el, másodfokon a képviselő-testület)? Az Ákr. alapján alkalmazandó Mötv. értelmében nem kizárt a polgármester (képviselő-testület) eljárása, tehát a saját ügyben történik az eljárás (nem mellékesen a kormányhivatal nem felügyeleti szerve az önkormányzatnak, bár vannak ezzel ellentétes bírósági ítéletek is)?

2. Az Egyesület álláspontja

a) kizárási kérelemről hozandó döntés hatósági eljárás hiányában

Az Ákr. 80. § (1) bekezdése értelmében:

A döntés határozat vagy végzés. A hatóság – a (4) bekezdésben meghatározott kivétellel – az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során hozott egyéb döntések végzések.

Ezzel összefüggésben kiemelendő, hogy a hatósági ügy az Ákr. alkalmazásában az, „[…] amelynek intézése során a hatóság döntésével az ügyfél jogát vagy kötelezettségét megállapítja, jogvitáját eldönti, jogsértését megállapítja, tényt, állapotot, adatot (a továbbiakban együtt: adat) igazol vagy nyilvántartást vezet, illetve az ezeket érintő döntését érvényesíti.

A szóban forgó tényállás esetén nem beszélhetünk hatósági ügyről, hisz a hatóság nem indított eljárást, azaz nincs olyan folyamatban lévő eljárás, amire vonatkozhatna az ügyfél kérelme. Következésképpen nem hatósági ügyben (vagy hatósági ellenőrzés esetén) vagy hatósági ügyre vonatkozó hatósági eljárás hiányában a hatóság nem jogosult végzést hozni. A végzés, természetét tekintve – a kérelmet visszautasító és megszüntető végzések kivételével – „eljárást vezető” egyedi hatósági aktusnak minősül, melynek célja az ügy érdemi – határozattal történő – eldöntése. Ehhez képest a kérelmet visszautasító és eljárást megszüntető végzések az ügy érdemében hozandó határozat helyetti hatósági aktusok, tekintettel az Ákr. 46. és 47. §-okban meghatározottakra.

Mindezek tükrében az ügyfél kizárásra vonatkozó kérelme az Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontja alapján nem utasítható vissza végzéssel.

Az Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontja ekképp rendelkezik:

A hatóság a kérelmet visszautasítja, ha

[…]

az eljárás megindításának jogszabályban meghatározott feltétele hiányzik, és e törvény ahhoz más jogkövetkezményt nem fűz

[…]”

Az Ákr. szóhasználatából fakadóan az a) pont az eljárás megindításának jogszabályi feltételek fent nem állása esetén adja meg a végzéssel történő visszautasítás lehetőségét a hatóság számára. A fent említettek alapján e végzés az ügy érdemében hozandó határozat helyett meghozható döntésnek minősül és csak abban az esetben hozható meg, ha a kérelem az eljárás megindítását célozza; ehhez képest az ügyfél kizárásra vonatkozó kérelme „eljárást vezető” egyedi hatósági aktusnak tekintendő, azaz egy már „létrejött” és „folyó” hatósági eljárásban értékelendő.

Az Ákr. 24. § (2) bekezdése értelmében:

[…]

A kizárás tárgyában a hatóság vezetője dönt, szükség esetén más ügyintézőt jelöl ki, és arról is dönt, hogy meg kell-e ismételni azokat az eljárási cselekményeket, amelyekben a kizárt ügyintéző járt el. Ha a kizárási okot az ügyfél jelentette be, a kizárásról a hatóság végzésben dönt, és azt az ügyféllel is közli.

[…]

Az Ákr. egyértelműsíti, hogy a kizárás már létrejött hatósági eljárásban merülhet fel, hisz a hatóságnak a kizárásról szóló végzésben arról is döntenie kell, hogy egyes – már elvégzett – eljárási cselekményeket meg kell-e ismételni vagy nem. A tényállásban szereplő esetben viszont nem beszélhetünk hatósági eljárásról.

A kizárási kérelmet benyújtó személy eljárási bírsággal nem sújtható, tekintettel azon tényre, hogy az eljárási bírság – természetét tekintve – az eljárás során, az eljárással összefüggésben szabható ki. Az eljárási bírságról a kizárás vonatkozásában az Ákr. 24. § (3) bekezdése a következőképp rendelkezik:

[…]

Ha az ügyfél nyilvánvalóan alaptalanul tesz kizárásra irányuló bejelentést, vagy ugyanabban az eljárásban ugyanazon ügyintéző ellen ismételten alaptalan bejelentést tesz, őt a kizárást megtagadó végzésben eljárási bírsággal lehet sújtani.

[…]

Ebből következően a kizárási végzésben (mely a fentiekben írtak alapján nem hozható) sújtható az ügyfél eljárási bírsággal, de a kizárást kérelmező személy nem került ügyféli státuszba, hisz nem illeszkedik az Ákr. 10. § (1) bekezdése szerinti ügyfélfogalomba („ügyfél az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek) jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak.”)

Mindezzel összefüggésben kiemelendő, hogy a jogorvoslati szakasz nem tud megvalósulni hatósági eljárás hiányában, hisz a jogorvoslati szakasz előfeltétele az alapeljárás megléte. Az Ákr. 112. §-a értelmében „a hatóság határozata ellen önálló jogorvoslatnak van helye. A hatóság végzése ellen önálló jogorvoslatnak akkor van helye, ha azt törvény megengedi, egyéb esetben a végzés elleni jogorvoslati jog a határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés ellen igénybe vehető jogorvoslat keretében gyakorolható.” Azaz csupán a határozat és bizonyos esetekben a végzés ellen van lehetőség jogorvoslatra, ugyanakkor sem határozat, sem végzés nem hozható – a fentiekben írtak alapján – hatósági eljárás hiányában.

Az Egyesület álláspontja szerint a kizárási kérelmet benyújtó személyt hivatalos úton célszerű értesíteni, tájékoztatni az eljárás hiányáról és arról, hogy eljárás hiányában a kérelme nem elbírálható.

b) kizárás a településiképi eljárásokban

A közigazgatásban zajló átfogó átalakítás jelentős változásokat hozott az építésügyi jogszabályok, és a hatósági jogalkalmazás számos területén. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosítása lehetőséget adott az önkormányzatoknak, hogy a korábbi joggyakorlattól eltérően immár közvetlen módon, a polgármester nevében eljárva közreműködhessenek az egyedi építési ügyek elbírálásában. A településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (Tvtv.) mellett az új településképi eljárások egyes szabályait egyéb jogszabályok – a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet, valamint az építésügyi és építésfelügyeleti hatósági eljárásokról és ellenőrzésekről, valamint az építésügyi hatósági szolgáltatásról 312/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet – tartalmazzák, a helyi rendeletben az alkalmazási körök és egyes működési és eljárási szabályok kerültek megállapításra.

A településképi bejelentési eljárás nem az engedélyezési eljárásokat megelőzően jelenik meg, hanem az építésügyi hatósági engedélyhez, valamint egyszerű bejelentéshez nem kötött építési tevékenységek vonatkozásában biztosít a polgármesternek, illetve a főpolgármesternek eszközt arra, hogy befolyásolhassa a település képét. 2014. március 15. napját követően a nyilvántartott műemléki értéket vagy műemléket érintő, az örökségvédelmi hatósághoz történő bejelentéshez vagy örökségvédelmi engedélyhez kötött tevékenység, valamint a reklámok és reklámhordozók elhelyezése tekintetében már nem lehet településképi bejelentési eljárást lefolytatni.

A településkép-érvényesítési eszközök között szereplő településképi eljárások, mint önkormányzati hatósági ügyek korábban is a közigazgatási eljárásokról szóló jogszabályok hatálya alá tartoztak, azonban sok vitát váltott ki a jogalkalmazók körében a közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó szabályok alkalmazásának kérdése.

A 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet egyértelművé tette az eljárás Ákr. szerinti lefolytatásának követelményét, melynek 26/C. § (1) bekezdése kimondja, hogy „a polgármester a bejelentést követően, az Ákr. szerinti teljes eljárásban a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvényben (a továbbiakban: Tvtv.) meghatározott határidőn belül […]” hozza meg döntését az eljárásban.

A jogszabály ugyanígy rendelkezik a 26/E. §-ban is, amely értelmében „a polgármester a helyi önkormányzati rendeletben meghatározott településképi követelmények teljesítése érdekében az Ákr. szabályai alapján – hivatalból vagy kérelemre – kötelezési eljárást folytat le, és szükség esetén kötelezést bocsát ki a Tvtv. 11. §-a szerint”.

Az Ákr. nem határozza meg az önkormányzati hatósági ügy fogalmát. Azt az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény és a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi L. törvény a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) kiegészítésével állapította meg. A Mötv. 2018. január 1. napjától hatályos új 142/A. §-ának (1) bekezdése értelmében „önkormányzati hatósági ügy a képviselő-testület hatáskörébe tartozó hatósági ügy, melyben az hatáskörét önkormányzati rendeletben a polgármesterre, a bizottságára, a társulására vagy a jegyzőre ruházhatja át”. Ilyen esetben azonban az átruházott hatáskört helyi önkormányzati rendelet állapítja meg, vagyis e szabály összhangban van az Ákr. 9. §-ával, amely tiltja a hatáskörelvonást. Ezzel biztosítja, hogy a hatóság feladatköre ellátása érdekében ténylegesen élhessen a jogszabályban biztosított eszközökkel, vagyis hatáskörét gyakorolhassa. A hatáskörelvonás tilalma emellett az eljárás nem hatósági résztvevői számára is garancia arra, hogy ügyükben az a szerv vagy személy járjon el, amelyet (akit) a jogszabály erre feljogosít.

Fentiekből következik, hogy az Ákr. tárgyi és szervi hatályának megléte alapján a kizárás szabályait a településképi eljárásokban is megfelelően lehet és kell alkalmazni, tekintettel azok hatósági ügy jellegére.

A hatóságra vonatkozó kizárási ok (jogát vagy jogos érdekét érintő ügy) vonatkozik a szakhatósági eljárásra vagy a megkeresés teljesítésére is, mivel a törvény az ügy elintézésében való részvételről rendelkezik. Ez a szabály nem alkalmazható a kapcsolódó eljárásokban, mivel ott több hatóság tevékenysége épül egymásra.

A jegyző kizárására vonatkozó szabályok változtak a Ket. szabályaihoz képest. A kizárási okot az önkormányzat, annak szerve vagy a polgármester ügyféli jogállása határozza meg. Ennek értelmében az Ákr. 23. § (4) bekezdése szerint „a jegyző kizárt annak az ügynek az elintézéséből, amelyben az illetékességi területének az önkormányzata, annak szerve vagy a polgármester ügyfél”. Itt emlékeztetünk a Kúria 8/2014. számú közigazgatási elvi határozatában foglaltakra, amelynek értelmében „a jegyzőt az eljárásból csak indokolt esetben valódi összeférhetetlenség esetén kell kizárni. Ha az önkormányzat az adott ügyben nem ügyfél, a jegyző ellenérdekűsége fel sem merülhet”.

A hatóság vezetőjével szembeni kizárási ok megegyezik a korábbi szabályozással. Vele szemben abszolút és relatív kizárási okok is felmerülhetnek.

Az Ákr. egyértelművé teszi, hogy a kizárásról végzéssel csak akkor kell dönteni, ha azt az ügyfél kéri, az ügyintéző általi bejelentésről szóló döntést nem kell formális aktushoz kötni, az belső munkaleosztási kérdés.

Az Egyesület álláspontja szerint az Ákr. hatályának vizsgálatából következik a településképi eljárások hatósági ügy jellege. Ezzel összefüggésben az eljárásokban hozott „eljárást vezető” – így a kizárásra vonatkozó – egyedi hatósági aktusok is az Ákr. általános szabályai szerint alakulnak az ágazati jogszabályok eltérő rendelkezéseinek megfelelő alkalmazása mellett.