A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Állásfoglalása
az eljárás megszüntetése és a hiánypótlás vonatkozásában
A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.
E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.
Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.
1. A kérdésben szereplő tényállás
„A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) lehetővé tette az eljárás megszüntetését a hiánypótlás nem teljesítését követően, azonban az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) erre már nem biztosít lehetőséget.
A hatóságok többsége a hiánypótlást egyfajta nyilatkozattételnek tekinti és megszünteti a hiánypótlás elmaradása esetén is az eljárást, amely értelmezésünk szerint nem megfelelő megoldás, hiszen a két eszköznek más-más a célja.
Azt az elvet képviseljük, hogy kizárólag a nyilatkozattétel elmaradására lehet eljárást megszüntetni.
Ezért áthidaló megoldásként a hiánypótlással egyidejűleg nyilatkozattételre is felhívjuk az ügyfeleket – ahol lehetséges –, így a hiánypótlás és azzal együtt a nyilatkozattétel elmaradása eredményezi az eljárás megszüntetését.
Amennyiben azonban csak hiánypótlásra történt meg a felhívás, úgy az eljárás megszüntetésének nincs helye, csak a kérelem elutasításának arra hivatkozással, hogy az eljárás hivatalból nem folytatható és a tényállás tisztázására tett kísérletek meghiúsultak, ami igencsak aggályos lehet, hogy egy másodfokú eljárásban vagy a közigazgatási bíróság előtt mennyire állja meg a helyét, figyelemmel arra, hogy a kérelem azért lett elutasítva, mert a tényállás nem tisztázott.
Önök hogyan értelmezik az Ákr. ezen szakaszait, milyen megoldást tudnának javasolni esetünkben?”
2. Az Egyesület álláspontja
Az eljárás megszüntetése hiánypótlás elmaradása esetén
A tényállásban hivatkozott Ket. szakasz ekképp rendelkezett:
„31. § […]
(2) A hatóság az eljárást megszüntetheti, ha az ügyfél a kérelmére indult eljárásban a hiánypótlásra való felhívásnak nem tett eleget, és az erre megállapított határidő meghosszabbítását sem kérte, illetve nyilatkozattételének elmaradása megakadályozta a tényállás tisztázását.”
Következésképpen a hatóság mérlegelési jogkörében megszüntethette az eljárást, amennyiben az alábbi konjunktív feltételek fennálltak: az eljárás kérelemre indult, az ügyfél a hiánypótlásra való felhívásnak nem tett eleget, nem kérte a megállapított hiánypótlási határidő meghosszabbítását, továbbá a nyilatkozattételének elmaradása megakadályozta a tényállás tisztázását.
A Ket. vitatható kötőszóhasználatából fakadóan nem teljesen egyértelmű az „illetve” kötőszót követő tagmondat jelentéstartalma, ugyanakkor a nyilatkozattétel elmaradása összefüggésben áll a hiánypótlásra való felhívással, amiből következik, hogy a Ket. nyilatkozattételként értékeli a hiánypótlásra való felhívásra benyújtott hiánypótlást.
Az Ákr. 44. §-a értelmében:
„ha a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek
a) nem felel meg, vagy
b) megfelel, de a tényállás tisztázása során felmerült új adatra tekintettel az szükséges,
az eljáró hatóság határidő megjelölésével, a mulasztás jogkövetkezményeire történő figyelmeztetés mellett, – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – egy ízben hiánypótlásra hívja fel a kérelmezőt.”
Ezzel összefüggésben az Ákr. 47. § alapján:
„(1) a hatóság az eljárást megszünteti, ha
[…]
b) a kérelmező ügyfél a hatóság felhívására nem nyilatkozik, és ennek hiányában a kérelem nem bírálható el, és az eljárást hivatalból nem folytatja,
[…]”
Ennek értelmében a hatóság az eljárást abban az esetben szünteti meg, ha a kérelmező ügyfél a hatóság felhívására nem nyilatkozik és a nyilatkozat hiányában a kérelem nem bírálható el és az eljárást hivatalból nem folytatja. A hiánypótlásról szóló 44. § értelmében „[…] az eljáró hatóság […] egy ízben hiánypótlásra hívja fel a kérelmezőt.” A hiánypótlásra történő felhívás szűkebb tartalommal bíró fogalom, mint a nyilatkozattételre történő felhívás, ugyanakkor e – „a többen benne foglaltatik a kevesebb” – jogelv alapján a hiánypótlásra történő felhívás – éppen az említett jogelv következtében – egyúttal nyilatkozattételre történő felhívásként is értékelendő, következésképpen a hiánypótlási felhívásra benyújtott ügyféli „válasz” nyilatkozatnak minősül.
A hiánypótlásra az Ákr. értelmében két esetben van lehetőség: a) egyrészt, ha a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek nem felel meg; b) másrészt, ha a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek megfelel, de a tényállás tisztázása során felmerült új adatra tekintettel szükséges. Következésképpen mindkét esetkör a kérelemhez kapcsolódik; vagy annak nem jogszabályi követelményeknek megfelelően benyújtott volta okán, vagy éppen a benyújtott kérelemmel kapcsolatosan felmerült új adatra tekintettel a tényállás tisztázása érdekében.
Megjegyzendő, hogy az Ákr. szóhasználatából következik, hogy hiánypótlásra nem csupán a kérelmező ügyfél hívható fel, hanem a kérelmező is, mely tágabb kategóriát jelent. Az Ákr. 35. §-a szerint ugyanis „(1) A kérelem az ügyfél olyan nyilatkozata, amellyel hatósági eljárás lefolytatását, illetve a hatóság döntését kéri jogának vagy jogos érdekének érvényesítése érdekében. […] (4) E § rendelkezéseit az eljárás megindítására irányuló kérelmen kívüli egyéb, az eljárás valamennyi résztvevőjének az eljárással összefüggő kérelmeire is megfelelően alkalmazni kell.
Emlékeztetünk arra is, hogy az Ákr. külön fejezetben szabályozza a kiskorú, a cselekvőképtelen és a cselekvőképességében részlegesen korlátozott nagykorú, valamint a fogyatékossággal élő személyek által tett nyilatkozatok feltételeit (Ákr. 29. §).
Az eljárás megszüntetésére vonatkozó 47. § (1) bekezdésének b) pontja kizárólag a kérelmező ügyfél vonatkozásában teremt lehetőséget az eljárás megszüntetésére a fentiekben meghatározott esetben. Kiemelendő továbbá, hogy az Ákr. törvényjavaslatához fűzött miniszteri indokolás értelmében „a kérelmet benyújtó ügyfél esetén, amennyiben megtagadja a nyilatkozattételt, és ennek hiányában nem lehet eldönteni az ügyet, úgy az eljárást meg kell szüntetni. A megszüntetési ok tehát nem vonatkozik azon ügyfelek nyilatkozataira, akik nem mint kérelmezők szerepelnek az eljárásban. Az ő esetükben egyéb eszközöket kell választania a hatóságnak – például eljárási bírság –, hogy ösztönözzék őket az együttműködésre.”
Az Ákr. a Ket. szabályaihoz képest számos ponton átalakítja az ügyfél nyilatkozatára vonatkozó rendelkezéseket; megnöveli annak súlyát, szerepét, amely egyúttal nagyobb felelősséget is ró az ügyfelekre, mert bizonyos esetekben a nyilatkozat – az azzal ellentétes bizonyítékok hiányában – elsődleges bizonyítási eszközzé válhat.
Ellentétben a Ket.-tel (amely ezt csak az irat tekintetében engedi meg), az Ákr. általános jelleggel lehetővé teszi – amennyiben jogszabály nem zárja ki ennek lehetőségét –, hogy a bizonyítékot az ügyfél nyilatkozatával pótolhassa, amennyiben annak beszerzése nem lehetséges (Ákr. 64. § (1) bek.). Ilyen esetben azonban az ügyfelet figyelmeztetni kell a valótlan tartalmú nyilatkozattétel jogkövetkezményeire is.
Az Egyesület álláspontja, hogy az ügyfél az eljárás során bármikor nyilatkozatot, észrevételt tehet, sőt azt akár meg is tagadhatja, viszont kérelemre induló eljárásban ennek következményeivel számolnia kell. Ezt fejezi ki az Ákr. 5. § (1) bekezdése, amelynek értelmében a nyilatkozattétel lehetőség. A hatóság tényfeltárási kötelezettsége körében bizonyítása a szabad bizonyítás elvére és a bizonyítékok szabad mérlegelésére épül. Ennek körében a hatóság maga választja meg a bizonyítás eszközeit és azokat szabadon mérlegelve hozza meg döntését. Hangsúlyozzuk, hogy az alapelvek érvényre juttatása az eljárás minden résztvevőjének kötelezettsége. Az Ákr. 5. § (2) bekezdése kimondja, hogy „a közigazgatási hatóság az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője számára biztosítja, hogy jogaikról és kötelezettségeikről tudomást szerezzenek, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását”. Amennyiben a kérelem hiányos vagy a tényállás tisztázása ezt indokolja, a hatóság intézkedésével olyan megoldást kell találnia, amely kifejezi és érvényre juttatja az ügyféli jogok és érdekek minél szélesebb körben történő érvényre juttatását. Ehhez kapcsolódóan lényeges szerep jut a konkrét ügyben a hatóság mérlegelésének, valamint döntéseinek a fokozatosság figyelembevételével való meghozatalának, ami a közigazgatási jogviszonyokban a bizalmi elv erősödését, tágabb értelemben pedig a jogbiztonságot szolgálja.