A közigazgatási eljárás végrehajtási szabályairól
A közigazgatási eljárásban a végrehajtás szabályai és azok alkalmazása sohasem volt az eljárás legkönnyebb és leghatékonyabb része.
Ma sem az, s valószínűleg ezt még tovább bonyolítja – bár nem feltétlenül teszi nehezebbé – az az új megoldás, melyet az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) vezetett be és rendelt alkalmazni a végleges döntésekben foglaltak foganatosítása érdekében.
Nyilvánvalóan nem az az optimális, ha az eljárás eljut a végrehajtási szakaszig, hiszen egy döntés akkor éri el a jogalkotó és a jogalkalmazó által kitűzött célt, ha azt annak címzettje – jogosultja vagy esetünkben leginkább kötelezettje – önként teljesíti. Azaz: az eljárás nem jut el a végrehajtás szakaszába, a döntést nem kell kikényszeríteni. Hiszen az Ákr. is – mint más eljárási törvények – a végrehajtási eljárást csak végső eszközként (ultima ratióként) biztosítja a hatóság számára.
Na de melyik is az a hatóság, amelyik ezt alkalmazza?
Mert az igaz, hogy a végrehajtás a közigazgatási eljárás harmadik (vagy fellebbezés hiányában második) szakasza, azaz az alapeljárás és a – szintén csak lehetséges – jogorvoslati eljárás utáni, nem feltétlenül bekövetkező szakasza, de megmarad-e vagy visszatér-e ez az eljárás az elsőfokú hatósághoz?
Mert korábban visszatért s ez kivételesen, az Ákr. alapján ma is előfordul. De nem ez, illetve részben nem ez a fő szabály.
A változást, a végrehajtás foganatosításának szabályai megváltoztatását főként a hatékonyság, az eredményesség és a jogalkalmazás egységesítése indokolta.
Az természetesen ma is érvényes, hogy a végrehajtás a különböző kötelezettséget megállapító, vagy valamit tilalmazó határozatokban foglaltak nem teljesítése esetén alkalmazandó. Tehát akkor, ha a kötelezett önként nem teljesíti kötelezettségét a hatóság által megadott határidőn belül.
Vagyis a végrehajtás a leggyakoribb esetekben nem más, mint a hatóság végleges döntésében megállapított kötelezettség önkéntes teljesítésének elmaradása miatt alkalmazandó hatósági eljárás. A hatóság döntésében foglaltak végrehajtás útján történő érvényesítése, kikényszerítése pedig többnyire vagyoni végrehajtás útján történik.
Nagyon fontos rendelkezése a törvénynek, hogy – amennyiben az Ákr. eltérően nem rendelkezik – a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (Vht.) rendelkezéseit kell alkalmazni a közigazgatási végrehajtási eljárásban. A fogalomhasználat értelemszerűen más, hiszen ahol a Vht. bíróságot említ, ott a végrehajtást elrendelő hatóságot; ahol végrehajtót, ott a végrehajtást foganatosító szervet; ahol végrehajtható okiratot, ott végrehajtható döntést; ahol pedig adóst, ott kötelezettet kell érteni a közigazgatási végrehajtás esetében.
Viszont talán ennél is fontosabb – legalábbis a végrehajtás foganatosítása szempontjából –, hogy abban az esetben, ha a végrehajtást az állami adóhatóság – azaz a Nemzeti Adó- és Vámhivatal – foganatosította, az Ákr. végrehajtásra vonatkozó rendelkezéseit nem is kell alkalmazni. A NAV ugyanis az eljárását – így a végrehajtást sem – nem az általános közigazgatási rendtartás szabályai szerint folytatja le.
De – függetlenül attól, hogy ez az alapvető változás is meghatározó jelentőségű – ne menjünk a dolgok elébe. Mert a végrehajtási eljárásnak természetesen megvannak a maga logikai szakaszai, menete, amelyek – nem említve itt a végrehajtás felfüggesztésének eseteit – az alábbi elkülönülő részekből tevődnek össze:
1.A végrehajtás elrendelése
A végrehajtást – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – a döntést hozó hatóság, ha pedig másodfokú döntés is született (jogorvoslat eredményeként), akkor az elsőfokú hatóság rendeli el, méghozzá hivatalból, vagy az ügyfél kérelmére.
Hivatalból indított eljárás esetén a végrehajtási eljárás is hivatalból indul.
Az ügyfél kérelmére indított eljárás esetén – a döntés véglegessé válását követően – a végrehajtás elrendelése szintén az ügyfél kérelmére indul. Ez többnyire ellenérdekű ügyfél (ügyfelek) szereplését is feltételezi az eljárásban. A hatóság akkor jár el helyesen, ha erről – azaz arról, hogy a végrehajtás az ügyfél kérelmére indul – már az eljárás megindításakor tájékoztatja az ügyfelet, mivel sok esetben az ügyfél nincs tisztában azzal, hogy a végrehajtás csak akkor indul meg, ha ő ezt külön kérelmezi.
A hatóság a döntés végrehajthatóságától, illetve a végrehajtás elrendelésére irányuló ügyféli kérelem beérkezésétől számított öt napon belül rendeli el a végrehatást és e döntését közli a végrehajtást foganatosító szervvel is.
A végrehajtás tehát annak elrendelése alapján történik. Ez azért is fontos, mert felveti azt a kérdést, hogy a végrehajtást foganatosító szerv – többnyire tehát az állami adóhatóság –, hogyan, mi alapján intézkedik.
A végrehajtás elrendelése – bár az Ákr. nem szabályozza ezt egyértelműen – azt feltételezi, hogy erről döntést kell hozni. Ha döntést, az pedig ez esetben csak végzés lehet. E végzést meg kell küldeni a végrehajtást foganatosító szervnek.
Ez alól csak az lehet kivétel – s ez sem feltétlenül –, amikor az elsőfokú hatóság és a végrehajtást foganatosító hatóság azonos. Ezt lehetővé teheti törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet. Tehát például a helyi önkormányzat rendeletében lehetővé teheti, hogy a képviselő-testület vagy annak szerve által hozott önkormányzati hatósági döntést az azt meghozó szerv foganatosítsa a Vht. szabályainak alkalmazásával. A végrehajtás elrendelésének és foganatosításának az alapját pedig az Ákr. 132. §-a adja, miszerint „Ha a kötelezett a hatóság végleges döntésében foglalt kötelezésnek nem tett eleget, az végrehajtható”. S ez esetben az elrendelő és foganatosító hatóság tehát azonos.
Ha azonban az elsőfokú hatóság nem azonos a végrehajtást foganatosító szervvel, vagy a másodfokú döntést követi a végrehajtás, azt csak végzéssel lehet elrendelni. Annak ellenére, hogy a végrehajtás alapja természetesen itt is az Ákr. 132. §-a. E végzés ellen fellebbezésnek – törvény általi ilyen kifejezett felhatalmazás esetét kivéve – nincs, nem lehet helye, hiszen a végrehajtás a végleges döntés kikényszerítése érdekében történik. Amennyiben a végzés jogellenes, ellene közigazgatási per természetesen indítható.
2. A végrehajtás foganatosítása
Ahogy arról már volt szó, a végrehajtást főszabály szerint az állami adóhatóság foganatosítja. Ennek során a NAV nem a Vht., hanem az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény (Avt.) rendelkezéseit alkalmazza általános szabályként.
A végrehajtást foganatosító szerv – legyen az a NAV vagy más, például az elsőfokú hatóság – a végrehajtásra önálló bírósági végrehajtóval szerződést köthet. Ez esetben is igaz továbbra is, hogy a végrehajtás során a végrehajtást elrendelő hatóság jogosult csak végzést hozni.
3. A végrehajtás megszüntetése
A végrehajtási eljárás a végleges határozatban foglalt kötelezettség teljesítésével automatikusan megszűnik és erről nem kell külön végzésben rendelkezni. A végrehajtás megszüntetéséről akkor kell külön végzést hozni, ha a végrehajtást anélkül kell befejezni, hogy a kötelezett eleget tett volna a végleges határozatban előírt kötelezettségének.
A végrehajtást elrendelő hatóság a végrehajtást akkor is megszüntetheti, ha:
- a jogosult a végrehajtás megszüntetését kéri és ez mások jogait nem sérti;
- a követelés elévült és a végrehajtás megszüntetését a kötelezett kéri;
- további végrehajtási eljárási cselekménytől eredmény nem várható.
A végrehajtást foganatosító szerv a tudomására jutott megszüntetési okokról és a végrehajtás befejezéséről a végrehajtást elrendelő hatóságot szintén értesíti.
Fent említett végrehajtási szabályok teljes elemzésétől, ismertetésétől eltekintettem. Egyrészt azért, mert ezzel kapcsolatban már több kiváló mű született (például Boros Anita – Darák Péter szerkesztésében „Az általános közigazgatási rendtartás szabályai”, NKE, 2018). Másrészt azért, mert leginkább arra a részre kívántam fókuszálni, hogy miként kell értelmezni és alkalmazni a végrehajtás elrendelésének és foganatosításának szabályait, pontosabban a gyakorlatban hogyan és milyen intézkedések, döntések révén jutunk el a végleges döntéstől annak foganatosításáig. Természetesen maga a végrehajtási eljárás ennél jóval bonyolultabb és összetetteb. Azonban az ezzel foglalkozó és ennek megfelelő jogi eszközökkel és szakember-állománnyal rendelkező szervek (állami adóhatóság, bírósági végrehajtók) mindezt – általános szabályként már nem az Ákr., hanem a Vht. és az Ávt. alkalmazásával – nagy szakértelemmel végzik.
Dr. Feik Csaba
jegyző
Ercsi Város Önkormányzat;
címzetes egyetemi docens
Nemzeti Közszolgálati Egyetem
A cikk más Kiadónál már megjelent, azonban a Kiadó hozzájárult a mű Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület honlapján történő közzétételéhez.