A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Állásfoglalása
az elkésett és visszavont fellebbezés elbírálásához kapcsolódó eljárási cselekményekről
A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.
E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.
Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.
- A kérdésben szereplő tényállás
- Milyen döntést kell hozni abban az esetben, ha a kérelem visszautasítása esetén a fellebbezés alapján a másodfokú hatóság megállapítja, hogy az elsőfokú döntés jogszabálysértő, és a kérelmet el kellett volna bírálni (az eljárást le kell folytatni)?
A visszautasító végzés jogszerűtlensége esetén, a végzést megsemmisíteni és új eljárás lefolytatására utasítani nem lehet, mert nincs szó új ügyfél bevonásáról.
A végzést megsemmisíteni sem lehet, mert a megsemmisítés következtében maradna egy elbírálatlan kérelem, azonban új eljárásra utasítás hiányában az elsőfokú hatóságnak nincs eljárási kötelezettsége. Nem mellékesen a megsemmisítésre akkor kerülhet sor, ha olyan súlyos eljárásjogi jogsértés történt, ami csak a megsemmisítéssel orvosolható. Kérelemre indult eljárásban visszautasítás esetén ez nem járható út.
A fentiekre figyelemmel az elsőfokú végzés megváltoztatása jöhet figyelembe. E körben szerintem arra nincs lehetőség, hogy a másodfokú hatóság maga folytassa le az eljárást és hozzon érdemi döntést, mert ezzel elvonná az elsőfokú hatóság hatáskörét, amelyik az ügy érdemében eleve nem hozott döntést.
A megváltoztatás során lehetséges megoldásként csak az elsőfokú hatóság eljárás folytatására utasítása marad (pl.: a Kormányhivatal a végzést megváltoztatja, és az elsőfokú hatóságot az eljárás folytatására utasítja). Ez ebben a formában nem következik az Ákr.-ből, de más megoldás nem kínálkozik.
- További kérdés, hogy a végzéssel szemben milyen jogorvoslat lehetséges. Az Ákr. 116. § (3) bekezdése nem sorolja fel az önálló fellebbezéssel támadható döntések között a megváltoztató végzést, ezért a 114. § (1) bekezdése alapján közigazgatási per nem indítható a végzéssel szemben. A végzés a 112. § alapján az elsőfokú hatóság által lefolytatott eljárásban hozott határozattal, vagy eljárást megszüntető végzéssel szembeni jogorvoslatban lesz támadható.
- Az Egyesület álláspontja
- a) Az elsőfokú hatóság által hozott kérelmet visszautasító végzés jogszerűtlenségének kimondása esetén a másodfokú hatóság cselekvési lehetőségeinek vizsgálata
Az Ákr. 119. § (1) bekezdése értelmében az elsőfokú hatóságnak lehetősége van az általa hozott hibás döntést megváltoztatni vagy visszavonni, amennyiben észleli a döntése ellen benyújtott fellebbezés alapján, hogy az jogszabályt sért („[h]a a fellebbezés alapján a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, azt módosítja vagy visszavonja”). Amennyiben az elsőfokú hatóság a fellebbezési határidő lejártáig nem vonja vissza döntését vagy azt a fellebbezésnek megfelelően nem javítja, egészíti ki, úgy az ügy összes iratával köteles a jogszabályban kijelölt másodfokú hatósághoz felterjeszteni (vö.: Ákr. 119. § (3) bekezdés: „[h]a a hatóság a megtámadott döntést nem vonja vissza, illetve a fellebbezésnek megfelelően azt nem módosítja, javítja vagy egészíti ki, a fellebbezést a hatóság az ügy összes iratával, a fellebbezési határidő leteltét követően felterjeszti a – jogszabályban kijelölt – másodfokú hatósághoz”).
Tekintettel arra, hogy a tényállás alapján az elsőfokú hatóság „önkorrekcióval” nem élt, a másodfokú hatóság az Ákr. 119. § (5) bekezdése alapján az elsőfokú hatóság döntését helybenhagyja vagy – érdeksérelem vagy jogszabálysértés esetén – megváltoztatja vagy megsemmisíti („[a] másodfokú hatóság a döntést helybenhagyja, a fellebbezésben hivatkozott érdeksérelem miatt, vagy jogszabálysértés esetén azt megváltoztatja vagy megsemmisíti”). Következésképpen amennyiben az elsőfokú hatóság döntése jogszabálysértő, úgy a másodfokú hatóság az elsőfokú hatóság döntését megváltoztatja vagy megsemmisíti.
Az Ákr. 119. § (5)-(6) bekezdésében foglalt szabályozás kialakításánál a jogalkotói cél az volt, hogy lehetőség szerint fellebbezés esetén a másodfokú hatóság hozza meg a végleges döntést, ezért hiányzik az új eljárásra utasítás lehetősége a fellebbezésnek helyt adó döntési lehetőségek közül. Ezzel kívánja az Ákr. szabályozása megakadályozni, hogy ún. „jo-jo” effektusként az ügyfél ügye az első- és másodfok között ingázzon. Ez alól az Ákr. 123. § (1) bekezdése tesz kivételt, de csak szükség esetén, mivel például hatáskör hiányában hozott döntés esetén az új eljárásnak fogalmilag nem lehet helye.
Kérelmet visszautasító és eljárást megszüntető végzés – melyek a hatóság érdemi döntés helyett hozott végzései – esetén megváltoztatására nincs lehetősége a másodfokú hatóságnak, hisz ezekben az esetekben csak hatáskörét túllépve tudna eljárni (a másodfokú hatóságnak magának kéne lefolytatnia azt az eljárást, amit egyébként az elsőfokú hatóságnak kellett volna, de jogszabálysértése okán nem tett meg).
A kérelmet visszautasító végzéssel szembeni fellebbezés esetén a másodfokú hatóságnak arról kell döntenie, hogy az elsőfokú hatóság döntése – azaz a visszautasítás – jogszerű volt-e, amennyiben nem, úgy a megváltoztatásnak azért sem lehet helye, mert a kérelem befogadásáról és a hatósági eljárás lefolytatásáról nem kell külön döntést hoznia az elsőfokú hatóságnak. Az Ákr. 119. § (6) bekezdés alkalmazásának és az ügyfél kérelméről való döntésnek ez esetben azért nincs helye, mivel a fellebbezés tárgya nem a visszautasított kérelem, hanem a visszautasítás ténye volt. Az Ákr. a 116. § (2) és (3) bekezdésében szétválasztja a határozatokkal és a végzésekkel szembeni fellebbezéseket, aminek az oka, hogy a fellebbezés mindig az elsőfokú hatóság döntéséhez, nem pedig a kérelemhez vagy az ügyhöz kötött. Következésképpen a másodfokú szerv egy végzésben meghozott döntést nem változtathat meg úgy, hogy határozatnak minősíti át, mivel az önálló fellebbezéssel támadható végzések köre csak eljárási cselekményekre vonatkoznak, nem az ügy érdemére.
A semmisség jogintézménye nem keverendő a másodfokú hatóság fellebbezés során jogszabálysértés vagy érdeksérelem esetén hozandó megsemmisítő döntésével. A semmisségi okokat az Ákr. taxatíve felsorolja a 123. § (1) bekezdésben. Az ott meghatározott esetekben a másodfokú hatóságnak nincs mérlegelési joga, hivatalból köteles a döntést megsemmisíteni, annak semmissége okán. A fellebbezés alapján történő megsemmisítés a hatóságnak opcionális lehetősége a megváltoztatás mellett (természetesen jogszabályi keretek között és a hatásköri szabályoknak megfelelően). Megjegyzendő továbbá, hogy nem a másodfokú hatóság mérlegelési körébe tartozik annak eldöntése, hogy mely esetek minősülnek az Ákr. 123. § (1) bekezdés h) pontja szerinti súlyos eljárási jogszabálysértésnek. Ezen semmisségi okokat az egyes ágazati törvények határozzák meg. A kérelmet visszautasító végzés esetén sem az Ákr. 123. §-a szerinti semmisségről, sem már lefolytatott eljárásról nem beszélhetünk. Azonban néhány esetben, ahogy a kérelmet visszautasító végzések esetén is, a döntés megváltoztatása fogalmilag kizárt.
Következésképpen, ha az elsőfokú hatóság kérelmet visszautasító végzése jogszabályt sért, úgy a másodfokú hatóságnak az elsőfokú hatóság végzését – kasszációs jogkörében – meg kell semmisítenie. Az Ákr. szövegéből nem következik, hogy a megsemmisítő döntés során a másodfokú hatóság esetlegesen új eljárásra is kötelezheti az elsőfokú hatóságot, így a törvény szövegét követve erre a másodfokú hatóságnak nincs lehetősége. A megsemmisítő döntéssel a másodfokú hatóság az elsőfokú hatóságot nem utasíthatja új eljárásra (erre nincs is szükség, hisz nem új eljárás lefolytatása, hanem a jogszabálysértés folytán le nem folytatott eljárás megindítása szükséges), ugyanakkor a le nem folytatott eljárás lefolytatására kötelezheti. Az új eljárásra utasításra azért sincs szükség, mivel a megsemmisítés jogkövetkezményeként a visszautasító végzés hiányában az eljárás visszakerül a kérelem a hatósághoz történő beérkezésének szakaszába, ekkor pedig fennáll az Ákr. 15. § (1) bekezdése szerinti eljárási kötelezettsége az elsőfokú hatóságnak.
- b) Végzéssel szembeni jogorvoslati lehetőség(ek)
Az Ákr. 112. §-a alapján „[a] hatóság végzése ellen önálló jogorvoslatnak akkor van helye, ha azt törvény megengedi, egyéb esetben a végzés elleni jogorvoslati jog a határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés ellen igénybe vehető jogorvoslat keretében gyakorolható.” Azaz az Ákr. 116. § (3) bekezdésében felsorolt önálló fellebbezéssel megtámadható végzések mellett ágazati törvény, ágazati eljárásban határozhat meg egyéb esetköröket. Azon végzések, melyek önálló fellebbezéséről sem az Ákr., sem pedig ágazati törvény nem rendelkezik csak és kizárólag az érdemi határozat másodfokú hatósághoz történő fellebbezés keretében támadhatók (amennyiben a fellebbezést jogszabály nem zárja ki), vagy szintén az érdemi határozat keretében indítható a végzés ellen közigazgatási per; tehát ez esetekben a végzés, sem a másodfokú hatóság előtt fellebbezéssel, sem pedig bíróság előtt közigazgatási perrel nem támadható.
Az önállóan fellebbezhető végzés (például a kérelmet visszautasító végzés) esetén, amennyiben a másodfokú hatóság azt az Ákr. 119. § (5) bekezdése alapján helybenhagyja vagy – érdeksérelem vagy jogszabálysértés esetén – megváltoztatja vagy megsemmisíti, úgy az ügyfél ellene közigazgatási pert indíthat az Ákr. 114. §-a alapján. Következésképpen a másodfokú hatóság, elsőfokú hatóság végzést helybenhagyó, végzést megváltoztató vagy végzést megsemmisítő végzése csak közigazgatási perben támadható.
Nem szükséges sem a helybenhagyó, sem a megváltoztató, sem pedig a megsemmisítő végzést az Ákr. 116. § (3) bekezdésében felsorolni, mint önállóan fellebbezhető végzések, hisz azokat csak a másodfokú hatóság vagy a felügyeleti szerv jogosult kibocsátani, ami ellen nincs helye további fellebbezésnek, így viszont közigazgatási per indítható ellenük, hisz „[f]ellebbezéssel támadható döntés esetén közigazgatási per akkor indítható, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést elbírálták.”
Sem a megfellebbezett és másodfokú hatóság által elbírált határozat, sem pedig a megfellebbezett és másodfokú hatóság által elbírált önállóan fellebbezhető végzés nem fellebbezhető, azaz nincs lehetőség harmad vagy negyedfokra. A megfellebbezett határozat vagy megfellebbezett önálló fellebbezéssel megtámadható végzés csak és kizárólag közigazgatási perben támadható meg az ügyfél részéről.
Budapest, 2018 október 15.
Dr. habil Boros Anita s.k.
elnök