A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület állásfoglalása a teljes eljárásra történő áttérés esetén alkalmazható határozathozatal tárgyában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.

E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.

Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.

  1. A kérdésben szereplő tényállás

2020. július 1-jétől kezdődően az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szabályozási rendszeréből kikerült a függő hatályú döntés jogintézménye. Ezzel egyidejűleg 2020. július 1-jétől kezdődő hatállyal az Ákr. 43. § (2) bekezdése kimondja, hogy a hatóság teljes eljárásra történő áttérés esetén – amennyiben annak feltételei fennállnak – elektronikus úton tájékoztatja az ügyfelet a teljes eljárás ügyintézési határidejéről, a határidő túllépésének jogkövetkezményeiről és arról, hogy a hatóság a továbbiakban a teljes eljárás szabályai szerint jár el.

Az Ákr. 81. § (1) bekezdése értelmében a döntés tartalmazza – egyebek mellett – teljes eljárásra történő áttérés esetén az áttérés okára is kiterjedő indokolást.

Az Ákr. 81. § (2) bekezdés a) pontja kimondja, hogy jogorvoslatról való tájékoztatást mellőző, az indokolásban pedig csak az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölését tartalmazó egyszerűsített döntés hozható, ha a hatóság a kérelemnek teljes egészében helyt ad, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, vagy a döntés az ellenérdekű ügyfél jogát vagy jogos érdekét nem érinti.

Ha a kérelem elbírálására teljes eljárásban kerül sor, számos esetben akkor is előfordulhat, hogy a hatóság a kérelemnek teljes egészében helyt ad. Ha nincs az ügyben ellenérdekű ügyfél, az Ákr. 81. § (2) bekezdés a) pontja lehetővé tenné teljes eljárásban is a döntés egyszerűsített formában történő meghozatalát. Azonban az egyszerűsített formában történő döntéshozatal ellenében hat, hogy a döntésben a hatóságnak számot kellene adnia arról, hogy miért tért át a teljes eljárásra. Ezt viszont egyszerűsített döntés esetében nem tudja megtenni, hiszen az egyszerűsített döntés indokolása csak a döntést megalapozó jogszabályhelyek megjelölését tartalmazhatja.

A fenti anomáliával összefüggésben az alábbi kérdések merültek fel:

  • Van-e lehetősége a hatóságnak arra, hogy egyszerűsített döntést hozzon abban az esetben, ha fennállnak az Ákr. 81. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt feltételek, azonban a kérelem elbírálására teljes eljárásban került sor?
  • Amennyiben van lehetősége a hatóságnak teljes eljárásban egyszerűsített döntést hozni, úgy hogyan kell megfogalmaznia a döntését? Mellőzni kell ez esetben az Ákr. 81. § (1) bekezdésének a követelményét, és mégsem kell az indokolásban feltüntetni a teljes eljárásra történő áttérés okát? Vagy ellenkezőleg: figyelmen kívül kell hagyni, hogy az Ákr. 81. § (2) bekezdése szerint az indokolás csak a döntést megalapozó jogszabályhelyek megjelölését tartalmazhatja, és fel kell tüntetni, hogy miért tért át a hatóság a teljes eljárásra? 
  1. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Igazságügyi Minisztériummal egyeztetett álláspontja

A megfogalmazott kérdések a kérelemre induló hatósági eljárásban a teljes eljárásra történő áttéréssel összefüggésben az Ákr. döntési fejezetében szabályozott, a hatósági döntés alaki és tartalmi követelményeit rögzítő 81. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezések közötti látszólagos szövegellentmondás feloldásának lehetőségére vonatkoznak.

A kérdések megválaszolásához elöljáróban rögzíteni szükséges, hogy a törvénynek a kérelemre induló hatósági eljárásra vonatkozó III. fejezetében foglalt, az egyes eljárási formákra vonatkozó szabályai, illetve a hatóság döntéseiről szóló IV. fejezetben a döntés tartalmi és formai követelményeit szabályozó rendelkezései között nincs szoros kapcsolat.

A látszólag egyszerűbb eljárási formát jelentő sommás eljárás eredményeként meghozott hatósági határozat éppúgy lehet elutasító vagy a kérelemnek csak részben helyt adó, és így alakszerű formát kíván meg, míg a legösszetettebb tényállás tisztázása érdekében lefolytatott komplex bizonyítási eljárás eredményeként, teljes eljárás jogi keretei között is születhet az ügyfél kérelmének teljes egészében helyt adó hatósági határozat, mely – ellenérdekű ügyfél hiányában – az egyszerűsített döntésre vonatkozó enyhébb jogi követelményeknek megfelelően hozható meg.

Ellenérdekű ügyfelek részvétele az eljárásban kizárja a sommás eljárás lehetőségét, és az ügyben megszülető érdemi döntést alakszerű hatósági határozatba kell foglalni, ennek megfelelően annak minden tartalmi elemét részletesen meg kell indokolni, valamint a rendelkező rész mellőzhetetlen eleme a jogorvoslat lehetőségére vonatkozó tájékoztatás. Ám ha a felek között a teljes eljárásban egyezség jön létre (például a hatóság által megtartott tárgyalás eredményeként), és azt a hatóság a törvényben előírt feltételek teljesülése esetén jóváhagyja, az erről szóló döntése egyszerűsített határozatba foglalható.

A döntésre vonatkozó alaki követelmények tehát a hatósági határozat kérelemhez, illetve az ellenérdekű ügyfelek közös akaratnyilvánításához való viszonyától függően változnak, nem pedig azon alapulnak, hogy a határozat „egyszerű”, azaz sommás vagy pedig „komplex”, azaz teljes eljárásban születik-e meg.

Egyszerűsített döntés meghozatalának nem csupán a sommás eljárásban, hanem a teljes eljárásban is helye lehet, tekintettel arra, hogy a hatóság a teljes eljárást lezáró döntésében is rendelkezhet úgy, hogy a kérelemnek teljes egészében helyt ad, vagy akár arra is sor kerülhet, hogy a hatóság jóváhagyja az egyezséget.

Az Ákr.-nek az alakszerű és az egyszerűsített hatósági döntésre vonatkozó követelményeket rögzítő 81. § (1) és (2) bekezdései közötti kapcsolat az általános és a különös viszonyát tükrözi.

Általános esetben a hatóság az ügyet érdemben az alakszerű döntés követelményeinek megfelelő, részletesen megindokolt, a jogorvoslat lehetőségére vonatkozó tájékoztatást is magában foglaló határozatban dönti el. Bizonyos törvényi feltételek teljesülése esetén (kérelemnek teljes egészében helyt adó döntés, ellenérdekű ügyfél hiánya, illetve ellenérdekű ügyfelek törvényi feltételeknek megfelelő, egyező akaratnyilvánításának elfogadása) azonban a hatóságnak az érdemi döntését elegendő egyszerűsített határozatba foglalnia.

Ha a hatóság egyszerűsített döntést hoz, akkor nem szükséges az indokolásban részleteznie, hogy mi az indoka annak, hogy áttért a teljes eljárásra, hanem amennyiben határozatról van szó, akkor a jogorvoslatról szóló tájékoztatás mellőzésével, ha pedig végzésről, akkor annak belefoglalásával egyidejűleg, az indokolásban csupán a döntést megalapozó jogszabályhelyek feltüntetése szükséges. Jelen esetben tehát elegendő feltüntetni az Ákr. 43. § (2) bekezdését. Szükséges azonban leszögezni azt is, hogy az Ákr. 81. § (1) bekezdésében felsorolt, a döntés kötelező tartalmi elemei közül, a többi elemet (például azonosításhoz szükséges adatok, eljárási költségek viselésével kapcsolatos rendelkezés) az egyszerűsített döntésnek is tartalmaznia kell.

A határozathozatal egyszerűsített formájának megteremtése a hatóság tehermentesítését szolgálja, ugyanakkor alkalmazásának lehetőségét a jogalkotó – az ügyféli jogok érvényesülése szempontjából garanciális jelentőségű – jogi feltételek teljesüléséhez köti. Ezzel összefüggésben azt is megköveteli, hogy az egyszerűsített határozatnak (végzésnek) is legyen indokolása. Az indokolásban azonban elegendő az azt megalapozó hatásköri szabályt, továbbá az érdemi döntés kialakítása során alkalmazott anyagi jogszabályhelyeket megjelölni. Ezek kiegészülnek az Ákr., illetve az irányadó ágazati eljárási rendelkezések alkalmazására történő utalással. Közöttük elhelyezhető az Ákr.-nek a teljes eljárásra történő áttérésről rendelkező 43. §-ára történő hivatkozás is anélkül, hogy ezáltal az egyszerűsített döntésre vonatkozó szabályok kiüresedésére kerülne sor.