Tag Archives: Alkotmánybírósági határozat

Az Alkotmánybíróság III/293/2019. ügyszámon meghozott döntésének legfontosabb közigazgatási jogi vonatkozású összefoglalása

Az Alkotmánybíróság a közelmúltban két ügyben is (14/2018. (IX. 27.) AB határozat és 25/2018. (XII. 28.) AB határozat) vizsgálta, hogy mennyire felel meg a jogorvoslathoz való jog követelményeinek az a jogalkotói megoldás, mely szerint a méltányossági jogkörben hozott döntéssel szemben csak semmisségi okra hivatkozással lehet a határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezni. Az Alkotmánybíróság mindkét ügyben megsemmisítette a támadott szabályozást, az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes bírósági eljáráshoz való jog-, illetve a (7) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való jog sérelme miatt.

Jelen döntésében az Alkotmánybíróság igazodva az említett korábbi döntéseinek tartalmához, a hatékony jogvédelem biztosításának újabb állomásához érkezett, mely döntése a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog egy sajátos konkretizálását is jelenti. Az Alkotmánybíróság tehát következetesen tovább halad azon az úton, amely egyértelműsíti, hogy az eljárási szabályoknak biztosítaniuk kell azt a követelményt, hogy a jogorvoslat útján bármilyen irányból bekövetkező jogsérelem valóban és érdemben orvosolható legyen.

A most ismertetésre kerülő Alkotmánybírósági döntés a jogorvoslathoz való jog érdemi gyakorlásának hatékonyságával kapcsolatban felmerült aggályokra ad nagy jelentőségű választ, melyet általában véve a hatékony jogvédelem-, de szűkebb értelemben a közigazgatási döntésekkel szembeni alkotmányos jogvédelem újabb vívmányaként könyvelhetünk el.

A III/293/2019. alkotmánybírósági ügyszámon meghozott AB döntés legfontosabb közigazgatási jogi vonatkozású részei a következőkben foglalhatók össze:

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránti bírói kezdeményezés tárgyában – Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenes volt.
2. A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 6.K.31.737/2018. és 6.K.31.700/2018. szám alatt, valamint a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.

Indokolás

I.

[1] 1. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírája a 2019. február 5-én meghozott 6.K.31.737/2018/8. sorszámú végzésével az előtte folyamatban lévő eljárást felfüggesztette és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján az Alkotmánybírósághoz fordult, kezdeményezve egyrészt a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását, másrészt e rendelkezés alkalmazásának folyamatban lévő ügyekben való kizárását. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való joggal.

[2] Ugyanezen bíró az azonos napon meghozott 6.K.31.700/2018/11. sorszámú végzésével az előtte folyamatban lévő eljárást felfüggesztve az Abtv. 25. §-a alapján szintén az Alkotmánybírósághoz fordult, ugyanezen jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítása érdekében. Az Alkotmánybíróság a két indítvány tartalmi egyezősége miatt az ügyeket egyesítette.

[3] 1.1. Az indítványozó bíró előtt folyamatban lévő mindkét ügyben a hatóság a felperest a jogalap nélkül felvett nevelési ellátás és iskoláztatási támogatás visszafizetésére kötelezte. Mindkét felperes a határozattal szemben méltányossági kérelmet terjesztett elő arra való hivatkozással, hogy a támogatást az arra jogosult számára átadták. A hatóság az egyik esetben a kérelmet elutasította, míg a másik esetben annak részben helyt adott és részben elutasította, mindkét esetben a felperes által csatolt, a jogszabály által előírt közös nyilatkozat formai hiányosságai miatt. A felperesek ezt követően bírósághoz fordultak, kérve a határozat bírósági felülvizsgálatát. A támadott jogszabályi rendelkezés értelmében ugyanakkor a méltányossági jogkörben hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni.

[4] Az indítványozó bíró álláspontja szerint a támadott rendelkezés formális jogorvoslattá degradálja a bírói utat, így nem felel meg a hatékony jogvédelem követelményének. A bírónak nincs lehetősége arra, hogy érdemben megvizsgálja a közigazgatási határozat jogszerűségét, így a közigazgatási per nem jelent valódi és tényleges jogvédelmet. A hatóság számára biztosított mérlegelési és méltányossági jogkörnek ugyanúgy bírói kontroll alatt kell állnia, mint az egyéb jogkörben hozott döntésnek, ugyanakkor a sérelmezett rendelkezés semmilyen teret nem hagy arra, hogy a bíróság érdemben elbírálja a méltányossági jogkörben hozott döntést, a perorvoslat kizárólag formális. A támadott rendelkezés ezért a tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való jog sérelméhez vezet.

II.

[5] 1. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései: „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. […] (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”

[6] 2. A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény érintett rendelkezése: „44. § […] (3) A méltányossági jogkörben hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni.”

III.

[7] A bírói kezdeményezések megalapozottak.

[8] 1. […] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 25. és 52. §-ában előírt feltételeknek eleget tesz {vö. 3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [8]–[24]; 2/2016. (II. 8.) AB határozat, Indokolás [26]–[28]; 3046/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [8]–[13]}. Az eljárásban alkalmazni kell a támadott normát, az eljárás felfüggesztése megtörtént, és az indítvány határozott kérelmet tartalmaz, pontosan és egyértelműen megjelöli ugyanis az indítvány indokait, a támadott jogszabályi rendelkezést, illetve az Alaptörvény megsértett rendelkezését. Az indítvány egyszersmind megindokolja, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével, továbbá kifejezett kérelmet tartalmaz a támadott jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazása tilalmának kimondására.

[9] 2. Az Alkotmánybíróság a közelmúltban két ügyben is vizsgálta, hogy mennyire felel meg a jogorvoslathoz való jog követelményeinek az a jogalkotói megoldás, mely szerint méltányossági jogkörben hozott döntéssel szemben csak semmisségi okra hivatkozással lehet a határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezni.

[10] 2.1. Az Alkotmánybíróság a 14/2018. (IX. 27.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh1.) az árvaellátás, illetve kivételes nyugellátás vonatkozásában vizsgálta a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 95/A. § (2) bekezdésében foglaltakat, mely szerint a kivételes nyugellátás megállapítása, a kivételes nyugellátás-emelés engedélyezése, az egyszeri segély engedélyezése, a tartozás méltányosságból történő mérséklése, elengedése, valamint a fizetési kedvezmény engedélyezése ügyében hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni. A 25/2018. (XII. 28.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh2.) pedig a társadalombiztosítási támogatással nem rendelhető gyógyszer árához kért méltányossági támogatást az ügy felperese. Ebben az ügyben a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 77. § (2) bekezdése mondta ki, hogy a méltányossági jogkörben hozott döntést kizárólag semmisségre hivatkozva lehet megtámadni. Az Alkotmánybíróság mindkét ügyben megsemmisítette a támadott szabályozást, az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes bírósági eljáráshoz való jog, illetve a (7) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való jog sérelme miatt.

[11] 2.2. A felmerülő tárgyazonosság miatt az Alkotmánybíróság jelen ügyben is fenntartja az idézett két döntésben foglaltakat. Mindkét döntés a jogorvoslat ténylegessége, illetve a hatékony bírói jogvédelem követelményeit alapul véve állapította meg az alaptörvény-ellenességet. Eszerint minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. A jogorvoslat ténylegességének követelménye, vagyis az, hogy a jogorvoslati fórum képes legyen a jogsérelem orvoslására, két elemet foglal magában: egyrészt, hogy a jogorvoslati fórumrendszer igénybevételét nem gátolják-e jogszabályi előírások, másrészt, hogy milyen a jogorvoslat terjedelme, azaz teljes körűsége, illetve korlátozottsága. A hatékony bírói jogvédelem követelménye része a tisztességes bírósági eljáráshoz való jognak. A jogi szabályozással szemben alkotmányos igény, hogy a perbe vitt jogokról a bíróság érdemben dönthessen. Önmagában a bírói út igénybevételének formális biztosítása ugyanis nem elegendő az eljárási garanciák teljesedéséhez, hiszen az alkotmányos szabályban előírt garanciák éppen azt a célt szolgálják, hogy azok megtartásával a bíróság a véglegesség igényével hozhasson érdemi döntést. A tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerét kielégítő hatékony bírói jogvédelem pedig attól függ, hogy az eljárási szabályok értelmében a bíróság mit vizsgálhat felül.

[12] A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja. A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. Alaptörvény-ellenes az a jogszabály, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi elbírálásáról nem beszélhetünk (Abh1., Indokolás [16]–[19], Abh2., Indokolás [16]–[17]).

[13] A méltányossági jogkör vonatkozásában a két döntés kiemelte, hogy a közigazgatás joghoz kötöttségének elvére tekintettel, a méltányossági jogkör gyakorlásához is mindig szükséges valamilyen jogszabályi felhatalmazottság léte, vagyis kell egy normatív rendelkezés, ami megteremti e jogkört a közigazgatási szerv számára (jogalkotói méltányosság). Felhatalmazás nélküli méltányosság gyakorlása nem megengedett. E felhatalmazás megléte a joghoz kötöttségből fakadóan egyszersmind azt is jelenti, hogy az alkalmazhatóság jogi feltételei, vagyis az, hogy milyen esetkörben, kinek a javára, milyen feltételek mellett hozható ilyen tartalmú döntés jogszabályban rögzítettek kell, hogy legyenek. A jogszabály által biztosított mérlegelési és méltányossági jogkör jogalkalmazói gyakorlása pedig bírósági kontroll alatt áll [Kp. 85. § (5) bekezdés]. A jogszabályban meghatározott méltányossági szempontok téves értékelése megalapozhatja a jogszabálysértés megállapítását. Hasonlóképpen, ha a mérlegelési szempontok nem derülnek ki a határozatból, akkor a döntés megalapozottsága sem vizsgálható, ami szintén jogszabálysértő. Ha a jogalkotó hatósági jogalkalmazást rendelt el az adott tárgykörben, a jogalkalmazó nem dönthet szabadon, mindennemű kötöttség nélkül (Abh1., Indokolás [33], Abh2., Indokolás [21]).

[14] 3. Jelen ügyben a Cst. 7. § (1) bekezdése meghatározza a nevelési támogatásra, a 8. § (1) pedig az iskoláztatási támogatásra jogosultság feltételeit, a 41–43. § pedig azokat a körülményeket, amelyek alapján megállapítható, hogy valaki jogalap nélkül vett igénybe ilyen támogatást, illetve az ezzel kapcsolatos eljárási kérdéseket. A 43. § (5) bekezdése rögzíti a jogalap nélkül felvett támogatás kivételes méltányosságból való elengedésének, illetve mérséklésének feltételeit (ha annak megfizetése az adós és a vele együtt élő közeli hozzátartozó megélhetését súlyosan veszélyezteti és behajtási eljárás eredménytelen volt), míg a (6) bekezdés a méltányosságból való elengedés lehetőségét, amennyiben a visszafizetésre kötelezett személy az ellátás teljes összegét az arra jogosult személynek átadta, a felvett ellátás összege nem haladja meg a jogosultat megillető összeget és a jogosult nem részesült egyidejűleg az ellátásban. Az eljárási részletszabályokat az ügyben érintett időszakban a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet tartalmazza, mely a Cst. 43. § (6) bekezdése szerinti méltányossági kérelem vonatkozásában meghatározza az ahhoz csatolni szükséges, a jogalap nélkül felvett támogatás átadásáról és átvételéről szóló nyilatkozat formai (magánokirat, ellátva az átadó és az átvevő aláírásával) és tartalmi követelményeit (a jogosultnak átadott összeg és az átadás időpontjának megjelölése).

[15] A hatóság által e körben hozott döntés a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 4. § (3) bekezdése szerint közigazgatási cselekménynek minősül, ezért közigazgatási per tárgya lehet. A méltányosság ugyan széleskörű mérlegelést tesz lehetővé a hatóság számára, de ez nem jelentheti azt, hogy annak vizsgálata, hogy a jogszabályi keretek között maradt-e ez a mérlegelés, vagy sem, bírósági kontroll nélkül maradhat. A közigazgatási per során a bíróság vizsgálja a megállapított tényállást, a bizonyítékok mérlegelését, a bizonyítékokat maga is mérlegelheti, vizsgálja az alapvető eljárási szabályok betartását, illetve az anyagi jogértelmezés helyességét. Jelen esetben vizsgálható lenne például az, hogy valóban hiányos-e a csatolt közös nyilatkozat és sor került-e hiánypótlásra. E kérdések vizsgálatát ugyanakkor a támadott szabályozás nem teszi lehetővé, a vizsgálható hibák körét ugyanis a semmisségi okokra szűkíti. Hasonlóképpen, az alkalmazható jogkövetkezmények közül is csak a megsemmisítésre van lehetőség, semmisségi ok miatt, más hiba értékelését és más jogkövetkezmény alkalmazását a törvény nem teszi lehetővé. A bírói felülvizsgálat semmisségre korlátozása valójában jogorvoslat nélkül hagyja a relatív eljárási szabálytalanságokat és az anyagi jogi hibákat. Ez egyszersmind magával vonja azt is, hogy az eljárási szabályok kvázi ajánlásokká degradálódnak, hiszen megsértésüknek nincs szankciója. Hasonlóképpen nincs következménye az anyagi jogi rendelkezések téves értelmezésének, félretételének sem (Abh1., Indokolás [25]–[30], Abh2., Indokolás [20]).

[16] Tekintettel arra, hogy a támadott szabályozás szükségtelenül korlátozza az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot, illetve a XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot, így az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés szerinti, az alapjogkorlátozás követelményei közül az arányosság vizsgálhatósága fel sem merült. Mindezeket együttesen figyelembe véve az Alkotmánybíróság a Cst. 2018. január 1. és december 31. között hatályban volt 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása mellett kimondta, hogy a rendelkezés a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható.

[17] 4. A határozat közzététele a Magyar Közlönyben az Abtv. 44. § (1) bekezdésének első mondatán alapul.

[…]

Dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása:

[18] A határozat rendelkező részét támogatom, de az indokolás kiegészítését tartanám szükségesnek.

[19] Az indokolás jelzi, hogy már két ügyben megsemmisítettünk olyan törvényi rendelkezéseket, melyek a hatóság méltányossági jogkörben való döntését lehetővé téve azt írták elő, hogy ilyen esetben csak semmisségi ok alapján lehet bírósági felülvizsgálatot kérni. A jelen esetben ugyanerről van szó, és a határozatunk a bírói indítványnak engedve ezt a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog részének tekintett hatékony jogvédelem követelményébe ütközésnek, illetve a hatékony jogorvoslathoz való jog sérelmének minősíti. Ám számomra úgy tűnik, hogy e jogsérelmek mögött az alapvető ratio decidendi, a tényleges döntési alapunk – most már harmadik ügyben – a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog egy sajátos konkretizálását jelenti. Ez benne van az indokolásban (III. rész 2. pont), de nem ez kerül alaptörvényi konkretizálásként feltüntetésre. Némileg átformálva ez így hangzik:

[20] A tisztességes hatósági eljáráshoz való jogból következik a közigazgatás joghoz kötöttségének elvére tekintettel, hogy a méltányossági jogkör gyakorlásához is mindig szükséges valamilyen jogszabályi felhatalmazottság léte, és a felhatalmazás nélküli méltányosság gyakorlása nem megengedett. E követelményből következik, hogy a méltányosság alkalmazhatóságát illető feltételeket jogszabályban rögzítetteknek kell lenni, és ezek mérlegelésének felülvizsgálatára mindig lehetővé kell tenni a bírósági eljárást.

[21] Megítélésem szerint, amikor most alaptörvény-ellenesnek minősítjük a vizsgált törvényi rendelkezést, akkor a fenti normatív alap (ratio decidendi) alapján tesszük, ahogy az előbbi két ügyben is ez volt normatív alap. Ám ezt a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogból eredő normatív alapot nem látom tisztán kiemeltnek, és e helyett ez csak a tisztességes bírósági eljáráshoz való joghoz, illetve a jogorvoslati joghoz illesztve került kiemelésre. Párhuzamos indokolásomban ennek korrigálását tartottam fontosnak.

[22] A ratio decidendi-nek (a döntési rációnak) a döntéshozatal középpontjába emelése felveti, hogy kitérjek ennek indokoltságára. Álláspontom szerint egy-egy döntésünk precedensereje úgy biztosítható a legteljesebben, ha kerüljük a szinte minden ügyünkbe bevonható általános jellegű alapelvek és alaptörvényi deklarációk állandó ismételgetését, nem is beszélve arról, hogy sokszor még ezekhez aztán számtalan Abh.-t is odavonunk, és így a tényleges ügy eldöntésének indokolási anyaga kétszerese-háromszorosa lesz, melyben elvész az a hozadék – az ügy normatív alapja, a ratio decidendi – melyet az adott ügyben létrehoztunk. Így a jelen esetben is a jogállamság elvéből levezetett jogbiztonságot kihagyhatónak tartom a ratio decidendi megfogalmazásából.

[23] E mellett felmerül még, hogy az így lokalizált döntési ráció kiemelését milyen fokban biztosítsuk a határozataink indokolásában? Elég, ha a testületi vitában erre erősebb figyelem irányul a jövőben, és a mindenkori tervezet határozattá érlelésének folyamata a döntési ráció mind pontosabb megfogalmazását szolgálja majd, de máskülönben formailag nincs szükség ratio decidendi kiemelésére? Vagy ezzel szemben, ha már a jövőbeli precedenserő legalább olyan fontos sokszor az alkotmánybírósági döntéseknél, mint a konkrét ügy eldöntése, akkor a jövőbeli döntések felé normatív erővel rendelkező döntési rációt érdemesnek tűnik külön is kiemelni? Megítélésem szerint ehhez a legcélszerűbbnek az indokolás lezárása tűnik, ahol kurzívval és vastagon szedve elkülönítve kerülne ez feltüntetésre.

[24] Én tehát az utóbbi megoldást támogatom, mert ezzel mind a szélesebb közvélemény és a jogászság, mind a későbbi alkotmánybírósági döntéshozatal számára tisztábban kiemelkedne az alkotmánybírósági esetjog tartalma és terjedelme. E mellett ezzel lehetővé válna, hogy döntési gyakorlatunkban az utóbbi években keletkezett torzulást – az egyedi határozataink általános jellegű normatív határozatok felé eltolódását és ezzel ezekkel összekeveredését – megszüntessük. Ugyanis míg az Alaptörvény és az erre alapozott új alkotmánybírósági törvény (Abtv.) hatálybalépését követően még engedelmeskedtünk az Abtv. 70. § (2) bekezdésben (Ügyrend 69. § (2) bekezdés) foglalt követelménynek az egyedi határozatokat meghaladó normatívák elkülönített általános határozatokba foglalása terén (belső szóhasználatban: teljes ülési állásfoglalás, TÜÁF), addig az utóbbi években már elvetettük ezt az elkülönítést. Fokozatosan az a helyzet jött létre, hogy egyedi ügyektől teljesen elszakadó normatív megállapításokat is aggály nélkül bele tesszük az egyedi döntéseink indokolásába, és ez néha eléri az alaptörvény-kiegészítő általánosságú normatív megállapítások lefektetését is. A most felvetett, döntési rációra koncentráló döntéshozatali folyamat felé eltolódás sürgetése ezt a torzulást is meg tudná szüntetni a jövőben, és ehhez alkalmasabb lenne a fent jelzett alternatívák közül a döntési rációnak az indokolás lezárásaként való elkülönített kiemelése.

[…]

Alkotmánybírósági ügyszám: III/293/2019.

A 25/2018. (XII. 28.) AB határozat közigazgatási jogi vonatkozású összefoglalása.

A jogorvoslathoz való jog az ügyfél kezében az egyik legmarkánsabb eszköz jogainak védelme érdekében. Ezért különösen fontos, hogy egy adott szabályozásban oly módon legyen rögzítve, hogy képes legyen betölteni a neki szánt jogvédelmi funkciót. Először annak a meghatározása szükséges, hogy mikor mondhatjuk el azt, hogy a jogorvoslathoz való jog megfelelő módon érvényesül és betölti a neki szánt szerepet. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság több nagy jelentőségű döntésében is általános követelményt állított fel a jogorvoslatokkal kapcsolatosan. Ennek értelmében a jogorvoslathoz való jogot az azt megtestesítő konkrét jogorvoslat akkor juttatja érvényre, ha az a ténylegesség és hatékonyság követelményeinek megfelel. Erre tekintettel mondta ki az Alkotmánybíróság korábban, hogy minden jogorvoslat lényegi eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. Ezen követelménnyel összefüggésben az Alkotmánybíróság több alkalommal is részletesen foglalkozott a kérdéssel, melynek során felállított egy kritériumrendszert, amely pontos megállapításokat tartalmaz, és amelyek lényege, hogy az eljárási szabályoknak biztosítaniuk kell, hogy a jogorvoslat útján bármilyen irányból bekövetkező jogsérelem valóban és érdemben orvosolható legyen.

A most ismertetésre kerülő AB határozat a jogorvoslathoz való jog érdemi gyakorlásának hatékonyságával kapcsolatban felmerült aggályokra ad nagy jelentőségű választ, melyet a közigazgatás alkotmányos jogvédelmének újabb vívmányaként könyvelhetünk el.

A 25/2018. (XII. 28.) AB határozat legfontosabb közigazgatási jogi vonatkozású részei a következőkben foglalhatók össze.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában megállapította, hogy a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 77. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisítette. A megsemmisített rendelkezés az Alkotmánybíróság megsemmisítéséről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon (2018. december 29.) a hatályát vesztette, továbbá a megsemmisített rendelkezés a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 11.K.27.109/2018. sorszám alatt, illetve a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 2.K.27.519/2018. sorszám alatt, valamint a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság e határozata a Magyar Közlöny 2018. évi 215. számában, 2018. december 28. napján jelent meg.

Indokolás

I.

[1] 1. A Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság […] bírói kezdeményezéssel fordult az Alkotmánybírósághoz, melyben a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 77. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint e jogszabályi rendelkezés alkalmazásának kizárását kérte a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz, illetve a XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való alapvető joggal. Az indítványozó bíró hivatkozott továbbá az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmére is, azonban ezt alátámasztó érvet a beadvány nem tartalmaz. […]

[2] 1.1. Az alapul fekvő ügyben a felperes társadalombiztosítási támogatással nem rendelhető allopátiás gyógyszer árához méltányossági támogatás iránti kérelmet nyújtott be a Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő Ártámogatási Főosztályához, mely a felperes kérelmét elutasította. A felperes kereseti kérelmet terjesztett elő az alperessel szemben, amelyben érdemben támadta az alperes határozatát, hivatkozva arra is, hogy a szóban forgó – kezelőorvosa által feltétlenül indokoltnak tartott – immunterápiás kezelésben még nem részesült, így ez az egyetlen esély, hogy életben maradhasson. A felperes keresetében az alperes határozatával kapcsolatosan fennálló semmisségi okra nem hivatkozott. Az alperes a kereseti kérelem elutasítását kérte. […]

[…]

[5] 1.3. Az előterjesztő bíró […] érvelése alapján a hatékony jogvédelem követelményét az Ebtv. 77. § (2) bekezdésében foglaltak nem elégítik ki, ugyanis a bíróság kizárólag a semmisségi okok fennálltát vizsgálhatja, miközben a méltányosságból adható gyógyszerár-támogatás feltételeinek fennállását, illetve azt, hogy a hatóság megfelelően alkalmazta-e a kérelem elbírálásával kapcsolatos vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket – különös tekintettel az Ebtv. végrehajtásáról rendelkező 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ebtv. Vhr.) 11/E. §-ára – nem érintheti. Ilyen jogszabályi feltételek mellett a közigazgatási per – mint a közigazgatási jogvitákban való döntés terepe – formálissá válik, a bíróságnak – amennyiben a felperes hivatkozik rá – kizárólag az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 123. § (1) bekezdésében megjelölt semmisségi okokat szabad vizsgálnia. Amennyiben a felperes nem hivatkozik semmisségi okra, vagy okokra, akkor a keresetet el kell utasítani. […]

[6] Az indítványozó bíró érvelése szerint a jogorvoslathoz való jog terjedelmét a támadott jogszabályhely “meglehetősen szűkre szabja”, ráadásul éppen olyan személyek esetében, akiknek a társadalombiztosítási támogatással nem rendelhető, de kezelésük szempontjából elengedhetetlen gyógyszerek megvásárlásához nincs elegendő forrásuk, és ezért élnek a méltányossági támogatás iránti kérelem lehetőségével. […] A hatóságok számára biztosított mérlegelési, méltányossági jogkörnek bírói kontroll alatt kell állniuk, de ez a követelmény jelen esetben nem teljesül, mivel a jogalkotó alkotmányos indok nélkül korlátozza a méltányossági gyógyszerár-támogatást igénylő személyek hatékony jogorvoslathoz fűződő jogát. […] A jogorvoslat Ebtv. 77. § (2) bekezdése szerinti biztosítása alkotmányosan nem indokolható, nem felel meg a hatékony, érdemi jogorvoslat és az érdemi felülbírálat alkotmányos követelményének.

[7] Az indítványozó bíró végezetül rámutatott arra is, hogy a jogorvoslathoz való jog korlátozása nem tekinthető arányosnak sem, hiszen az érintett személyek nem élhetnek érdemi jogorvoslattal a gyógyszerár-támogatási kérelmüket elutasító hatósági döntésekkel szemben, ugyanakkor számukra kiemelkedősen fontos lehet az, hogy bizonyos, társadalombiztosítási támogatással nem rendelkező gyógyszerek árához támogatást kapjanak az államtól, megkönnyítve ezzel betegségük kezelését és megváltozott élethelyzetüket.

[8] 2. A Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság […] ugyancsak bírói kezdeményezéssel fordult az Alkotmánybírósághoz, melyben – az […] ismertetett bírói indítvánnyal megegyezően – szintén az Ebtv. 77. § (2) bekezdése alaptörvény-elleneségének megállapítását és megsemmisítését, valamint a jogszabály alkalmazásának kizárását kezdeményezte a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben. Álláspontja szerint is a támadott rendelkezés ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz, illetve a XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való alapvető joggal.

[9] 2.1. Az alapul fekvő ügyben az alperes közigazgatási szerv jogalap nélkül felvett rokkantsági ellátás visszafizetésére kötelezte határozatában a felperest. A felperes – az alperes felhívására – kérelmet terjesztett elő a teljes tartozás méltányosságból történő elengedése iránt, amelyet az alperes határozatával elutasított, egyúttal tájékoztatta a felperest arról is – hivatkozva az Ebtv. 77. §-ának (2) bekezdésére –, hogy a határozat ellen fellebbezésnek helye nincs, azonban semmisségre hivatkozással bírósági felülvizsgálat kérhető. A felperes keresetében ezen határozat megváltoztatását és a teljes tartozása elengedését, míg az alperes védiratában a kereset elutasítását kérte.

[10] 2.2. Az indítvány indokolása szerint – az […] ismertetett indítványban foglaltakkal egyezően – a támadott szabályozás csak formálisan biztosítja a jogorvoslatot, a közigazgatási perben nincs lehetőség az érdemi jogorvoslatra, ezért a hatékony jogvédelem nem biztosított. A támadott szabályozás továbbá alkotmányosan nem indokolható és nem tekinthető arányosnak sem.

[11] 3. Az Alkotmánybíróság a két ügyet a tartalmi egyezésre – az indítványozók azonos jogszabályhely megsemmisítésének kérése azonos indoklás alapján – tekintettel egyesítette.

 

II.

[12] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:

“XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.

[…]

(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.”

[13] 2. Az Ebtv. érintett rendelkezése:

“77. § (2) A méltányossági jogkörben hozott döntés ellen fellebbezésnek nincs helye, és azt kizárólag semmisségre hivatkozva lehet megtámadni”

III.

[14] A bírói kezdeményezések megalapozottak.

[15] 1. Az Alkotmánybíróság előzőleg megvizsgálta, hogy a beadvány megfelel-e a törvényben előírt feltételeknek. […] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 25. §-ában és 52. §-ában előírt feltételeknek eleget tesz […] A bírói kezdeményezés szerint a felperes kereseti kérelmére tekintettel a támadott jogszabályt az eljárásban alkalmazni kell, a norma részleges vagy teljes alaptörvény-ellenessége esetén annak hiánya más döntéshez vezethet a konkrét ügyben, az eljárás felfüggesztése megtörtént, és az indítvány határozott kérelmet tartalmaz, azaz a beadvány érdemi elbírálásra alkalmas.

[16] 2. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt emlékeztet rá, hogy a 14/2018. (IX. 27.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) már foglalkozott és állást foglalt az egyfokú közigazgatási eljárásban, méltányossági jogkör gyakorlása eredményeképpen meghozott közigazgatási határozat bíróság előtti megtámadhatóságának – jelen ügyben sérelmezett megoldással azonos – korlátozása, azaz a semmisségi okokra történő hivatkozásra való szűkítése Alaptörvénynek való megfelelése kérdésében. […] Tekintettel a két ügy között kétségkívül fennálló tárgyazonosságra, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a jelen ügy elbírálásánál irányadónak kell tekinteni a vizsgálat eredményeként meghozott döntés mellett az Abh. meghozatala során figyelembe vett és idézett hivatkozásokat, illetve az Abh.-ban szereplő megállapításokat, következtetéseket, így a határozat indokolását is. […]

[17] “Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése alanyi jogot keletkeztet a jogorvoslat igénybevételére mindenki számára, aki a döntés folytán jogát vagy jogos érdekét sértve érzi.” […] Az Alkotmánybíróság gyakorlata számos követelményt határozott meg, amelynek meg kell felelnie a jogorvoslati rendszernek. E követelmények vonatkozásában az Alkotmánybíróság gyakorlata az Alkotmány alatt és az Alaptörvény hatályba lépését követően is következetes volt. A jogorvoslat egyik elemeként az érdemi, ügydöntő döntések tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségének biztosítását rögzítette […], melyhez a közigazgatási döntések vonatkozásában társult a bírói út rendelkezésre állásának követelménye is. […] Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. […] Az érdemi, ügydöntő döntések fogalma értelmezésekor a döntés tárgya és a személyre gyakorolt hatása a meghatározó, vagyis az, hogy az érintett helyzetét, jogait a döntés lényegesen befolyásolta-e. […] A jogorvoslat ténylegességének követelménye, vagyis az, hogy a jogorvoslati fórum képes legyen a jogsérelem orvoslására két elemet foglal magában: egyrészt, hogy a jogorvoslati fórumrendszer igénybevételét nem gátolják-e jogszabályi előírások, másrészt, hogy milyen a jogorvoslat terjedelme, azaz teljes körűsége, illetve korlátozottsága. […] Feltétlen követelmény, hogy az eljáró fórum az eljárási szabályok által meghatározott keretek között a jogorvoslati eljárást lefolytassa és a jogorvoslati kérelemben írtakat a jogszabályban foglaltak szerint érdemben megvizsgálja. […] E körben hangsúlyozottan jelen vannak az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében meghatározott tisztességes bírósági eljárás követelményei. […] Az Alkotmánybíróság – korábbi alkotmánybírósági határozatokra hivatkozva – rámutatott arra, hogy a tisztességes eljáráshoz fűződő jog körébe tartozik a hatékony bírói jogvédelem követelménye, amely szerint a jogi szabályozással szemben alkotmányos igény, hogy a perbe vitt jogokról a bíróság érdemben dönthessen. Önmagában a bírói út igénybevételének formális biztosítása ugyanis nem elegendő az eljárási garanciák teljesedéséhez. […] A tisztességes eljárás követelménye tehát magában foglalja a hatékony bírói jogvédelem igényét is. A tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerét kielégítő hatékony bírói jogvédelem pedig attól függ, hogy az eljárási szabályok értelmében a bíróság mit vizsgálhat felül. […]

Az Alkotmánybíróság […] a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata tekintetében megállapította, hogy a modern magyar közigazgatási bíráskodást létrehozó jogforrás, a magyar királyi közigazgatási bíróságról szóló 1896. évi XXVI. törvénycikk történeti alkotmányunk egyik vívmánya. […] Történeti alkotmányunk vívmányaira és a hivatkozott döntésre alapozva az Alkotmánybíróság megerősítette, hogy a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálata alkotmányosan nem korlátozódhat a jogszerűség pusztán formális szempontok szerinti, az eljárási szabályok betartására korlátozódó vizsgálatára. A közigazgatási ügyben eljáró bíróság nincs kötve a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja – sőt, felül kell bírálnia – a közigazgatási szerv mérlegelését is. Döntése során figyelemmel kell lennie az Alaptörvény XXVIII. cikkére, vagyis azt kell feltételeznie, hogy a jogszabályok a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. […]

[18] 3. A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság jelen ügyben is a következőket vizsgálta: alkotmányjogi értelemben érdemi tárgykörre vonatkozik-e a hatóság határozata, hatékony jogvédelmet jelenthetne-e az érdemi jogorvoslat biztosítása, illetve – ha szükséges – azt kellett megvizsgálni, hogy az alapvető jog korlátozására alkotmányos indokkal került-e sor, és az arányosnak tekinthető-e.

[19] 3.1. A méltányosságból adható gyógyszerár-támogatás kérelemre induló hatósági eljárás eredményeként meghozott határozattal állapítható meg, amely döntés a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) szerinti közigazgatási cselekménynek minősül, ezért közigazgatási per tárgya lehet. Az ártámogatás megállapítása vagy annak elutasítása az ügyfél hatékony gyógykezelésének, végső soron megélhetésének befolyásolása okán alkotmányjogilag érdemi döntésnek minősül. Hasonlóképpen, a jogalap nélkül felvett rokkantsági ellátás visszafizetésének teljes vagy részbeni elengedése iránti kérelem tárgyában is érdemi döntést hoz a hatóság. […]

[20] 3.2. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy […] “a közigazgatási jogalkalmazás során hozott határozatok tekintetében az eljárásjog intézményrendszerének a jogállamiságból fakadó mindkét követelmény, a közigazgatási határozatok törvényessége és a jogbiztonság követelményének érvényesülését egyaránt biztosítania kell. […] Az Alkotmánybíróság már többször nyomatékosította, hogy a közigazgatás törvény alá rendeltségét jogállami követelménynek tekinti, amelyet a közigazgatási határozatok törvényességi ellenőrzése folytán a bíróságoknak kell biztosítaniuk. […]

Az eljárás során elkövetett jogsértés anyagi jogi vagy eljárásjogi lehet. […] Az anyagi jogi hiba a jogorvoslati eljárás eredményeként rendszerint orvosolható, ilyenkor a döntés képes jogi hatás kiváltására, az eljárási hibák közül ugyanakkor egyes hibák olyan súlyosnak minősülnek, ami miatt elkerülhetetlen a törvénysértő döntés megsemmisítése, mert a hiba nem orvosolható – ezeket az ún. abszolút eljárási hibákat sorolja fel semmisségi okként az Ákr. 123. §-a. A semmis döntések jogi hatás kiváltására képtelenek.

A Kp. a hibás közigazgatási cselekményhez kapcsolódó jogkövetkezmények – a hiba jellegéből következő – három fajtáját különbözeti meg: megsemmisítés, hatályon kívül helyezés, megváltoztatás (90. §, 92. §).

[…] Feltétlen megsemmisítési ok a semmisség, az érvénytelenség, illetve a közigazgatási cselekmény nem létező jellege. A semmisség az Ákr. 123. §-ában meghatározottakat foglalja magában, a közigazgatási cselekmény érvénytelensége valamely, jogszabályban meghatározott okból állhat be, míg a nem létező döntés valamely lényeges alaki hiányosság miatt tekintendő ilyennek. Feltétlen megsemmisítési ok ezek mellett a jogalap téves megválasztása, illetve a bírósági eljárásban nem orvosolható lényeges eljárási jogsértés fennállása. […]

Mindezekkel ellentétesen a támadott rendelkezés szűkíti a vizsgálható hibák és az alkalmazható jogkövetkezmények körét. Gyakorlatilag csak a fórumhibák és a Kp. révén a nem létezőség körében a súlyos alaki hibák vizsgálhatók, az ügy érdeme, a megállapított tényállás és az anyagi jogi feltételek fennállása és értelmezése, illetve az eljárási szabályok betartása – lévén ezek megsértését sem az Ákr., sem a Tny. nem nevesíti semmisségi okként – nem. A bírói felülvizsgálat semmisségre korlátozása valójában jogorvoslat nélkül hagyja a relatív eljárási szabálytalanságokat és az anyagi jogi hibákat. Ez egyszersmind magával vonja azt is, hogy az eljárási szabályok kvázi ajánlásokká degradálódnak, hiszen megsértésüknek nincs szankciója. Hasonlóképpen nincs következménye az anyagi jogi rendelkezések téves értelmezésének, félretételének sem. Mindez az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való jog, illetve a XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való jogból együttesen levezetett azon követelmények jelentős korlátozását jelenti, melyek megkövetelik a jogorvoslat ténylegességét, érdemi jellegét.” […]

[21] 3.3. Az alapjogkorlátozás vizsgálata körében következő lépésként az Alkotmánybíróságnak annak indokoltságát, illetve arányosságát kellett vizsgálnia, és e tekintetben is irányadónak tekinti jelen ügyben is ezzel kapcsolatosan az Abh.-ban foglaltakat: “Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése rögzíti az alkotmányos alapjogkorlátozás kritériumait. Eszerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.

A korlátozás indokoltsága vizsgálatához figyelembe kell venni azt, hogy a támadott rendelkezésben felsorolt esetek nem alanyi jogon biztosított ellátások, hanem kivételesen, méltányossági jogkör alkalmazásával megállapítható juttatások. A méltányossági jogkörnek pedig egyedi jellemzői vannak. […]

Tekintettel a közigazgatás joghoz kötöttségének elvére, a méltányossági jogkör gyakorlásához is mindig szükséges valamilyen jogszabályi felhatalmazottság léte, vagyis kell egy normatív rendelkezés, ami megteremti e jogkört a közigazgatási szerv számára (jogalkotói méltányosság). Felhatalmazás nélküli méltányosság gyakorlása nem megengedett. […] A jogszabály által biztosított mérlegelési és méltányossági jogkör jogalkalmazói gyakorlása pedig bírósági kontroll alatt áll.” […]

[22] Ennek megfelelően, az Ebtv. 77. § (2) bekezdésében említett esetek közül a tartozás mérséklése, elengedése, fizetési kedvezmény engedélyezése feltételeit a törvény 72. § (1) bekezdése, míg a méltányosságból adható gyógyszerártámogatás engedélyezésének részletes szabályait az Ebtv. 26-26/C. §-ai, illetve az Ebtv. Vhr. 11/D-11/E §-ai tartalmazzák az Ebtv. 83. § (2) bekezdése felhatalmazása alapján.

[…]

[24] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a méltányossági jogkör gyakorlására alapított közigazgatási döntés sajátos jellege indokolhatja, hogy az ilyen ügyekben a Kp. kizárja a közigazgatási határozat bíróság általi megváltoztatásának a lehetőségét, azonban ez nem vonja feltétlenül maga után az érdemi vizsgálat lehetőségének a jelen ügyben vizsgált jogszabályhely tartalma szerinti kizárását is. A formálissá tett jogorvoslat – különös tekintettel a méltányossági gyógyszerár-támogatásban való részesítés feltételeinek a kimerítő, taxatív módon történő meghatározására, tekintettel továbbá a helyenként bonyolult orvos-szakmai és közgazdasági megítélésű kérdések együttes mérlegelését igénylő jogszabályi feltételek teljes körű meglétére is kiterjedő komplex vizsgálat szükségességére – a kérelem elbírálására irányuló jogalkalmazás eredményeként megvalósuló jogszabálysértések bekövetkezésének reális lehetősége miatt mindazonáltal nem indokolható e sajátos jelleggel. “A közigazgatás joghoz kötöttsége olyan abszolút követelmény, amiből egyenesen következik annak számonkérhetősége, hatósági eljárások esetén bíróság általi vizsgálata. A méltányosság ugyan széleskörű mérlegelést tesz lehetővé a hatóság számára, de ez nem jelentheti azt, hogy annak vizsgálata, hogy a jogszabályi keretek között maradt-e ez a mérlegelés, vagy sem, bírósági kontroll nélkül maradhat”. […]

[25] Mindezek alapján – illetve figyelemmel arra, hogy az Ebtv. 77. § (2) bekezdésében szabályozott, de a jelen indítvánnyal nem támadott más ügyekben keletkezett, egyfokú közigazgatási eljárásban, méltányossági jogkör gyakorlása eredményeként meghozott közigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatóságának korlátozására is igazak a fent írtak – az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ebtv. 77. § (2) bekezdése szükségtelenül korlátozza az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot, illetve a XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot, így a korlátozás arányosságának vizsgálata az Alkotmánybíróság megítélése szerint fel sem merült. Az Alkotmánybíróság ezért az Ebtv. 77. § (2) bekezdésének egészét megsemmisítette és a folyamatban lévő ügyekben alkalmazásának kizárásáról döntött.

[…]

Alkotmánybírósági ügyszám: III/1518/2018.

A 17/2018. (X. 10.) AB határozatának közigazgatási jogi vonatkozású összefoglalása

Az Alkotmánybíróság a 17/2018. (X. 10.) AB határozatával megsemmisítette, 2018. december hó 31. napjával, a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM együttes rendelet 2/A. § (1) bekezdés a) pontjának “, vagy” szövegrésze, b) pontja, (2)-(8) bekezdései, továbbá az 1. melléklet 1. pontja első mondata “és a 2. pontban” szövegrésze, valamint az 1. melléklet 2. pontjait, alaptörvény-ellenessége okán.

A 17/2018. (X. 10.) AB határozat legfontosabb közigazgatási jogi vonatkozású részei az alábbiakban foglalhatók össze:

„[…]

IV.

[27] 1. Az Alkotmánybíróság először a Kvt. 110. § (6a) bekezdését vetette össze az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének részét képező bírósághoz fordulás jogával. Ennek vizsgálata során előbb elemezte a támadott rendelkezés jogrendszerbe illesztésének történetét és jelentését, majd áttekintette a hasonló jogkérdéseket felvető rendelkezésekre vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatot, ezt követően kibontotta a bírósághoz fordulás jogának a tartalmát, végül összevetette e jogot a sérelmezett szabállyal.

[28] 2. A Kvt. 110. § (6a) bekezdését 2015. augusztus 1-jei hatálybalépéssel a világörökségről szóló 2011. évi LXXVII. törvény és a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény módosításáról szóló 2015. évi CXV. törvény (a továbbiakban: Mód.tv.) 10. §-a illesztette a jogrendszerbe. A Mód.tv. javaslatának általános indokolása a következőket tartalmazta: “a magyarországi rendezvények és események közül egyes turisztikai, kulturális vagy sport szempontból kiemelkedő jelentőségű rendezvények és események hosszú ideje számottevő hozzáadott-értéket képviselnek a turizmus területén, valamint egyedileg is fontos szerepet játszanak az országimázs alakításában. Visszatérőek ugyanakkor azon észrevételek, hogy ezen nagyrendezvények zajkibocsátása zavaró hatással lehet azok környezetére, még akkor is, ha az előírt határértékeket betartják. Ezen rendezvényeknek, eseményeknek akár külön-külön is nemzetgazdasági jelentősége lehet, ezért az ágazat egészének megfelelő működéséhez Magyarországon fontos közérdek fűződik.

[29] Tekintettel arra, hogy egy esetleges kedvezőtlen jogalkalmazói gyakorlat kialakulása (szubjektív szempontok alapján a jövőre vonatkozó eltiltás az adott tevékenységtől) az egész szektor működését veszélyeztetheti, az ebben megnyilvánuló közérdek indokolttá teszi a zajkibocsátásukból adódó környezeti behatásokra speciális jogi szabályozás megalkotását, objektív kategóriarendszer felállítását […].

[30] Ezt a szabályozási igényt különösen alátámasztja az is, hogy az érintett rendezvények és események jellemzően hosszú előkészítéssel és jelentős – akár milliárdos nagyságrendű – invesztícióval járnak. A kedvezőtlen jogalkalmazói gyakorlat perek sokasága előtt nyitná meg az utat, ami már akár rövidebb távon is a szektor – és nem csak annak piaci része – kínálatának jelentős szűkülésével járna, ami sem a közérdeket, sem az egyébként nem pereskedő típusú csendes, viszont az érintett rendezvényeket és eseményeket támogató és élvezni kívánó többség érdekeit sem szolgálná.”

[31] A Mód.tv. 10. §-ához fűzött miniszteri indokolás úgy szólt, hogy “[a] módosítás értelmében a rendeletben megállapított határértékek betartása esetén, jogsérelem nem következik be, ezért a rendezvény megtartása nem minősülhet szükségtelen zavarásnak. Az idegenforgalmi, turisztikai célok érdekében mindenkor a szükségesség, arányosság elv figyelembevételével kell eljárni.”

[32] A fentiek alapján az a következtetés vonható le a Kvt. 110. § (6a) bekezdésének jelentéstartalma tekintetében, hogy a kiemelkedő jelentőségű szórakoztató rendezvények zajkibocsátása nem valósíthat meg birtokháborítást, illetve nem minősíthető szükségtelenül zavarónak különösen a szomszédok számára, feltéve hogy betartják a jogszabályi vagy hatósági zajvédelmi határértékeket. A határértéket betartó magatartás nem minősül jogellenesnek, ezért annak a jogkövetkezménye nem lehet kártérítési felelősség megállapítása. Ezen felmentő szabály megalkotása a miniszteri indokolásban hangsúlyosan megjelent közérdekkel magyarázható. Ebbe a fogalomba sűrűsödik ugyanis a kiemelkedő jelentőségű szórakoztató rendezvények valamennyi nemzeti, közösségi szinten kedvező hatása, amely összességében ellensúlyozza a magasabb zajkibocsátást.

[33] 3. Az Alkotmánybíróság három, megsemmisítést elrendelő döntésében folytatott le alkotmányossági felülvizsgálatot a jelen ügy tárgyához hasonló törvényi rendelkezések körében. Mindegyik az elektronikus hírközlésről szóló 2003. C. törvény (a továbbiakban: Eht.) szabályai ellen irányult. Az irányadó határozatok a következők: 42/2006. (X. 5.) AB határozat (a továbbiakban: Abh1.); 10/2014. (IV. 4.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.); 18/2015. (VI. 15.) AB határozat (a továbbiakban: Abh3.).

[34] Az Abh1.-ben az Alkotmánybíróság többek között az Eht. 96. §-ának (2) bekezdését semmisítette meg. Ez úgy szólt, hogy “[a]z elektronikus hírközlési építményt az ingatlanon úgy kell elhelyezni, hogy az a szomszédos ingatlanok tulajdonosait a jogaik gyakorlásában ne, vagy az adott körülmények által lehetővé tett legkisebb mértékben zavarja, ebben az esetben a létesítmény elhelyezése és működtetése nem minősül a Ptk.-ban meghatározott szükségtelen zavarásnak”. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jogra alapította a döntését. Megállapította ugyanis, hogy az Eht. 96. § (2) bekezdése a hírközlési építmény létesítését a lehető legkisebb mértékűnek tekintett zavarás esetében jogossá minősíti, kizárva a tulajdonjog és a birtoklás háborítására a régi Ptk.-ban meghatározott szabályoknak az alkalmazását. “A lehető legkisebb mértékű zavarás meghatározásának szempontjait a támadott szabály nem határozza meg, az eljáró szerv szabad mérlegelésétől függ ennek megállapítása. Ilyen körülmények között a tulajdonkorlátozás nem fogadható el arányosnak és így alkotmányosnak” (Abh1., ABH 2006, 520, 533.).

[35] Az Abh2. meghozatalára már az Alaptörvény hatálya alatt került sor. A két támadott rendelkezés egyike az Eht. 96. § (4) bekezdése volt, amelyet a törvényalkotó az Abh1.-et követően illesztett a törvénybe. Ez a bekezdés úgy szólt, hogy “[a] mobil rádiótelefon szolgáltatás nyújtásához szükséges antennák, antennatartó szerkezetek és az azokhoz tartozó műtárgyak elhelyezése és működtetése során bekövetkező zavarás a környezetvédelmi, közegészségügyi, közbiztonsági és építésügyi jogszabályok által megszabott határértékek betartása esetén nem minősül a Ptk.-ban meghatározott szükségtelen zavarásnak.” Az Alkotmánybíróság a határozott kérelem hiánya miatt érdemben nem döntött a panaszelemről (Abh2., Indokolás [23]). Megsemmisítette azonban azt a rendelkezést, amely az előbbi bekezdés alkalmazásának időbeli hatályáról szólt. Erre azért volt szükség, mert az Eht. 163/F. §-a hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást valósított meg az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközve (Abh2., Indokolás [21]-[22]).

[36] Az Abh3. az Eht. 96. § (4) bekezdését semmisítette meg. Az ügyben egy kártérítési ügyben eljáró bíróság fordult az Alkotmánybírósághoz. Kérelmét az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésére, az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésére, XIII. cikk (1) bekezdésére és a XXVIII. cikk (1) bekezdése részét képező bírósághoz fordulás jogára alapozta. Az Alkotmánybíróság az előbbiek közül a tulajdonhoz való jog sérelme miatt semmisítette meg a támadott rendelkezést.

[37] Emlékeztetni szükséges arra, hogy az Abh3.-ban megállapította az Alkotmánybíróság: “a tulajdonhoz való jog szabályait a régi Alkotmány és az Alaptörvény lényegében egyező módon tartalmazza, ezért az ebben a tárgykörben hozott korábbi határozatai hivatkozhatók és idézhetők” (Abh3., Indokolás [19]). Hangsúlyozandó továbbá, hogy az Alkotmánybíróság megerősítette korábbi gyakorlatát, miszerint “a birtokvédelem és a szomszédjogok, illetve ezek érvényesíthetősége az Alaptörvény XIII. cikkén alapuló tulajdoni védelmet élveznek” (Abh3., Indokolás [23]).

[38] Ezeket követően tért rá az Alkotmánybíróság a korlátozás szükségességének és arányosságának a vizsgálatára. Míg a közérdeket mint a korlátozás szükségességét igazoló okot elfogadta, addig annak arányosságát nem. Rámutatott ugyanis arra, hogy “az Alaptörvény társadalmi felelősséget megállapító mondata az átjátszóantennák telepítőire és működtetőire is vonatkozik. Tőlük – mint nyereségorientált gazdálkodó szervezetektől – mindenképpen elvárható, hogy a kivétel nélkül, minden egyes telepítéssel szükségképpen együtt járó zavarás, – amennyiben az szomszédjog-sértésnek minősül – káros következményeit méltányos módon enyhítsék az érintettek számára. […] Miközben maga a szabály is számol a zavarás bekövetkeztével, hiszen “bekövetkező zavarás”-t tartalmaz a norma, addig a szükségtelen zavarás fogalmát leszűkíti, amikor annak bekövetkeztéhez valamilyen határérték túllépését írja elő. Ezzel ugyanis ténylegesen kizárja a bíróság előtti igényérvényesítést az olyan esetekben, amikor a szükségtelen zavarás úgy valósul meg, hogy a határértékek túllépésére nem kerül sor” (Abh3., Indokolás [44]-[45]). Ezáltal az alkotmányosan elfogadható célt szolgáló rendelkezést a törvényalkotó a tulajdonhoz való jog aránytalan korlátozását eredményező módon illesztette az Eht.-ba (Abh3., Indokolás [46]).

[39] A polgári jogi kártérítés általános anyagi jogi szabályaival szemben támasztott alkotmányossági követelményeket szintén az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésén alapuló tulajdonhoz való jogból bontotta ki az Alkotmánybíróság. A testület eddig két lényeges megállapítást tett. Egyrészt a kártérítéshez való jog nem vezethető le alapjogként az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdéséből (32/2015. (XI. 19.) AB határozat, Indokolás [135]; 3025/2016. (II. 23.) AB határozat, Indokolás [28]). Másrészt a tulajdonhoz való jognak az képezi a részét, hogy a törvényhozónak egy olyan kárelosztási (kártelepítési) rendszert kell kialakítania, amely a károkozói és a károsulti pozíciókat egyensúlyban tartja (498/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1392, 1398.). A rendszer részletszabályai azonban nem tartoznak az alkotmányos tulajdonvédelem körébe a joggyakorlat jelenlegi állása szerint.

[40] A fentiek alapján megállapítható, hogy a birtokvédelem, a szomszédjogi rendelkezések és a kártérítés anyagi jogi szabályai az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog alkalmazási hatálya alá tartoznak.

[41] 4. Az indítvány a bírósághoz fordulás jogának a sérelmét a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatban foglaltakra vezetheti vissza [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 272.].

[42] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény negyedik módosítását követően is fenntartotta az előbbi ügyben tett megállapításait (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [27]-[33]), és meghatározta annak jelentését az Alaptörvény hatályos rendelkezései tükrében. A közigazgatási bíráskodást a történelmi alkotmány egyik vívmányának tekintve a testület megállapította, hogy a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatban foglalt értelmezés hivatkozható a negyedik módosítás után is (17/2015. (VI. 5.) AB határozat (a továbbiakban: Abh4.), Indokolás [87]). Az Abh4. szerint “a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálata alkotmányosan nem korlátozódhat a jogszerűség pusztán formális szempontok szerinti, az eljárási szabályok betartására korlátozódó vizsgálatára. A közigazgatási ügyben eljáró bíróság nincs kötve a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja – sőt, felül kell bírálnia – a közigazgatási szerv mérlegelését is” (Abh4., Indokolás [88]).

[43] Mindebből megállapítható, hogy a bírósághoz fordulás jogának van egy sajátos vetülete, mégpedig az a rész, amelyik a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó törvényi szabályok alkotmányossági felülvizsgálatakor érvényesül. Ezek szerint annak érdekében, hogy a közigazgatási bíráskodás ne csak formálisan létezzen, hanem érdemben működjön, a tisztességes bírósági eljárás részelemeként a törvényalkotónak olyan szabályokat szükséges lefektetnie, amelyek lehetővé teszik többek között azt, hogy az alperesként eljáró közigazgatási szerv mérlegelését a bíróság felülbírálja a jogszerűség szempontjából. E követelmény egyfelől arra vezethető vissza, hogy az alperes joghoz kötött, azaz köteles az anyagi és eljárási jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően eljárni, másfelől a közigazgatási bíróság feladat- és hatáskörébe tartozik az alperesi határozat jogszerűségéről dönteni a kereseti kérelem keretei között. A közigazgatási ügyben ítélkező bíró eljárása fogalmilag akkor lehet fair és méltányos, ha nincs kötve az alperes döntéséhez. Ekkor érvényesül valójában a felperest megillető bírósághoz fordulás joga, ezen keresztül valósul meg a közigazgatás működésének jog alá rendelése.

[44] Az Alkotmánybíróság egy büntetőügyön alapuló határozatában azt is megállapította, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog és az abból fakadó fegyverek egyenlőségének elve alapján a vád és a védelem számára egyenértékű lehetőségeket kell biztosítani álláspontjuk képviseletére és alátámasztására. “Ezzel szemben az eljárásban felmerülő bizonyítékok mérlegelése (felülmérlegelése) a bíróság kizárólagos döntése. Míg a bizonyítás körébe tartozó egyéb eljárási cselekmények (indítványozás, bizonyítási eszközök megvizsgálása) a felek aktív részvételével folynak, addig a mérlegelés a bíróság tevékenysége. A bizonyítékok bizonyító erejének meghatározása a bíró belső meggyőződésére van bízva, annak a tisztességes eljárást kielégítő korlátja a bírónak a szabad mérlegelést illető számadási (indokolási) kötelezettsége” (3265/2014. (XI. 4.) AB határozat, Indokolás [37]-[38]). Hangsúlyozandó azonban, hogy a Kvt. 110. § (6a) bekezdése nem a bizonyítékok bizonyító erejét határozza meg.

[45] A Kvt. 110. § (6a) bekezdése nem egy közigazgatási perben, hanem a kezdeményező polgári bíróság előtti eljárásban alkalmazandó. Többek között e rendelkezés értelmezése útján állapítható ugyanis meg, hogy a szomszédok jogviszonyában történt-e szükségtelen zavarás, azaz jogszerűtlen magatartás, ami a kártérítés általános alakzata szerint szükséges, de nem elégséges feltétele a polgári jogi felelősségre vonásnak. Ezt a bírósági eljárást nem előzi meg igazgatási eljárás, nem születik hatósági határozat. Fogalmilag fel sem tételezhető tehát olyan jogszabály, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adna. Az Alkotmánybíróság által – a fentebb hivatkozott döntésekben – kidolgozott mérlegelési szabadság arra hivatott, hogy a közigazgatási bíróságot eloldja a közigazgatási hatóságtól a tisztességes eljárás elve jegyében. Mindezek miatt a bírósághoz fordulás jogának nem tulajdonítható olyan tartalom, amely a bírói kezdeményezésben szerepel.

[46] Az előbbiekből az következik, hogy az Alkotmánybíróságnak a Kvt. 110. § (6a) bekezdését nem a közigazgatási bíráskodás fényében kell megítélnie. Az Alkotmánybíróság korábbi döntései szerint “a bírósági úthoz, a bíróság általi döntéshez való jognak szerves része az eljárás minősége: ez adja a bírósághoz fordulás értelmét” (először: 35/2002. (VII. 19.) AB határozatban, ABH 2002, 199, 211.; megerősítette: 26/2015. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [62]; 3212/2015. (XI. 10.) AB határozat, Indokolás [16]). “Az eljárás tisztességességének önmagában ugyanis nem elégséges feltétele a bírósági út igénybevételének lehetővé tétele, az csak akkor biztosított, ha a bíróság érdemben reagál (dönt) a perben előterjesztett kérelmekre” (26/2015. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [62]). Utóbbi megállapítást az Alkotmánybíróság más döntésében is megerősítette már (lásd például: 3212/2015. (XI. 10.) AB határozat, Indokolás [16]).

[47] A bírósághoz fordulás joga tehát általánosságban azt az elvárást támasztja a szabályozással szemben, hogy a peresített igényekről érdemi döntést hozhasson az eljáró bíróság. Ennek érdekében a jogalkotónak olyan eljárást kell lehetővé tennie, amelyben az irányadó jogszabályi rendelkezések tükrében a bíró határozhat arról, mi jogos és mi nem az. Az érintett alapjog célja tehát az eljárás minőségének a védelme. A bírósághoz fordulás értelmét ugyanis az érdemi bírói döntés meghozatalának a lehetősége adja, amely megméri a peresített igényeket az alkalmazandó anyagi jog és eljárásjog mércéivel. A bírósági eljárás során követelmény, hogy a bíróság minden lényeges jogkérdést azonosítson és azokban a jog értelmezése útján döntsön. Ez a megközelítés áll ugyanis összhangban az Alkotmánybíróság által kialakított követelményrendszerrel, amelyet a tisztességes bírósági eljárásra nézve összegzett a 7/2013. (III. 1.) AB határozatban. Eszerint “a tisztességes eljárás alkotmányos követelménye a bírói döntésekkel szemben azt a minimális elvárást mindenképpen megfogalmazza, hogy a bíróság az eljárásban szereplő feleknek az ügy lényegi részeire vonatkozó észrevételeit kellő alapossággal megvizsgálja, és ennek értékeléséről határozatában számot adjon” (7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [34]).

[48] 5. Az alapügy kereseti kérelmében felhívott szomszédjogi generálklauzula, amellyel kapcsolatos vizsgálódásra az indítvány tükrében az Alkotmánybíróság a továbbiakban szorítkozik, a régi Ptk. 110. §-ában volt található, amit a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 5:23. §-a szó szerint átvett. Amíg a szomszédok jogviszonyát általánosan rendező szabály megjelenik a polgári jog kódexeiben, addig a Mód.tv.-vel beiktatott speciális rendelkezés a Kvt.-ben foglal helyet.

[49] A szomszédok szükségtelen zavarásának a tilalmára és az ebből levezethető szükséges zavarás tűrésére vonatkozó magánjogi szabályokat a polgári jog tartalmazza. Nemcsak azok a szabályok tartoznak azonban a polgári jogba, amelyek szerepelnek az előbbi törvénykönyvek egyikében, hanem minden olyan rendelkezés szomszédjogi – ekként polgári jogi – szabálynak minősül, amelynek tárgya a szomszédok jogviszonya, azaz az egymással szemben fennálló jogaiknak és kötelezettségeiknek az összessége, és amelynek magánjogi természetű jogkövetkezménye(i) van(nak). A Kvt. 110. § (6a) bekezdése is ilyen rendelkezés.

[50] A szomszédok jogviszonyát a törvényalkotó eredetileg általános szabállyal rendezte, amihez később speciális rendelkezést csatolt a zajjal történő zavarás tekintetében. E speciális szabály megítélésekor nem az a formális szempont a döntő, hogy melyik jogforrásban helyezte el a jogalkotó, hanem az, hogy melyik jogviszonyt szabályozza, és melyek a belőle származó jogkövetkezmények. Mindaddig, amíg a normavilágosság nem sérül, a törvényalkotó éppúgy beilleszthette volna a támadott rendelkezést a polgári jog kódexeibe, ahogyan azt a Kvt.-be iktatta. A két jog által rendezett viszony átfedést mutat, hiszen a zajkibocsátással járó tevékenység egyrészt terheli a környezetet, másrészt szükségtelenül zavarhatja a szomszédokat is. Előbbi jelenség a közigazgatási jogot érinti és jogszerűtlen gyakorlása közigazgatási szankciókat vonhat maga után, utóbbi a polgári jog anyagába tartozik, és jogszerűtlen gyakorlása magánjogi felelősségre vonást alapozhat meg.

[51] Az Alaptörvény keretei között a törvényalkotó hatáskörébe tartozó szabályozási kérdés annak eldöntése, hogy a jog két mércével mérjen-e, vagy eggyel. A Mód.tv. következtében a jogszerűtlenség megítélésére egy mérce hivatott jogszabályi vagy hatósági zajterhelés betartása esetében. A polgári bíróság hatáskörébe tartozó értelmezési kérdés, hogy a Kvt. 110. § (6a) bekezdésében lefektetett mércét a zajkibocsátó megsérti-e a szomszédjával szemben vagy sem. A támadott rendelkezés alkalmazása útján kell a bíróságnak érdemben reagálnia a kereseti kérelemre, amelyre irányuló eljárásban a sérelmezett szabály nem gátolja, hanem a bírói jogértelmezés anyagi jogi keretét adja. A sérelmezett rendelkezés azon normák egyike, amelyek között az eljáró polgári bíróság szabadon mérlegeli a bizonyítékokat és megítéli az általa megállapított tényállást.

[52] A tisztességes eljáráshoz való jog részét képező bírósághoz fordulás joga nem akadályozza a törvényalkotót abban, hogy eldöntse: a szomszédok magánjogi viszonyát generálklauzulával, speciális szabállyal vagy a két technika vegyítésével kívánja-e rendezni a jogban. A generálklauzula lényeges jellemzője, hogy nagyobb mozgásteret biztosít a mérlegelésre a polgári bíróságok számára, mint a speciális szabály. A mozgástér határait a törvényalkotó azonban törvénymódosítással újra kijelölheti. Az általános szabály konkretizálása speciális rendelkezéssel tehát önmagában nem érinti a bírósághoz fordulás jogát. Ezen eljárási alapjog alkalmazási hatálya ugyanis a bírósági eljárást a IV.3. pontban (Indokolás [53]-[59]) megállapított alkotmánybírósági értelmezés szerint ragadja meg.

[53] A szomszédjogi speciális szabály jellemzője a kiszámíthatóság magasabb foka, jóllehet a jogértelmezést rugalmatlanabbá teszi arra, hogy leképezze a tényállás sajátosságait a döntésben. Mindazonáltal az eljáró bíróságoknak mindenkor figyelemmel kell lenniük arra, hogy az egyedi ügyben élvezett jogértelmezési szabadságuk birtokában a jogszabály tartalmát határozzák meg és ne magát a jogszabályt.

[54] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványelemet, amely szerint a Kvt. 110. § (6a) bekezdése az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése részét képező bírósághoz fordulás jogát sérti. Ahogyan az Alkotmánybíróság a IV.2. pontban (Indokolás [44]-[52]) felvázolta: a szomszédjogi szabályokra – és a kártérítés anyagi jogára is – vonatkoznak alkotmányossági követelmények, ám ezek alkotmányos védelme az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében lefektetett tulajdonhoz való jogra vezethető vissza.

[…]”

A 17/2018. (X. 10.) AB határozathoz Dr. Juhász Imre alkotmánybíró – Dr. Dienes-Oehm Egon, Dr. Szívós Mária és Dr. Varga Zs. András alkotmánybírák csatlakozásával – különvéleményt fogalmazott meg, melyben az alábbiak kerültek kifejtésre:

„A határozat rendelkező részének 1. pontjával és annak indokolásával nem értek egyet az alábbiak miatt.

1. A nemzetközi licenccel rendelkező versenypályákra a R. 2016. február 1-ei módosítását megelőzően speciális szabály nem létezett, így a 2016. évi módosítás során nem egy már meglévő zajvédelmi kategória határértékét emelte meg a jogalkotó, hanem alkotmányos mulasztását pótolva megalkotta azt a rendelkezést, amely a WHO ajánlása szerint vette számba az egészségügyi hatásokat. Ezért a szabályozás (mint arra fentebb utaltam: 1986 óta, a Hungaroring működésének megkezdése óta, versenypályára vonatkozó speciális zajvédelmi előírás nem létezett) nóvumnak tekinthető, így visszalépésről sem beszélhetünk, melynek okán jelen határozatnak a visszalépés arányosságát illető mérlegelése értelmezhetetlen.
2. Az Alkotmánybíróság – feltéve, hogy komolyan veszi gyakorlatának következetességét – akkor sem állapíthatta volna meg a visszalépés aránytalanságát, ha elfogadnánk a többségi határozat azon álláspontját, miszerint a Forma 1 autóversenyzés egyszerű „szabadidős tevékenységnek” tekintendő, amely nem igényelt külön szabályozást. Az Alkotmánybíróság ugyanis korábban az alkalmi rendezvények vonatkozásában már vizsgálta a R. 2. §-ának (4) bekezdését és a 3114/2016. (VI. 10.) AB határozatával elutasította az alaptörvény-ellenesség megállapítására irányuló indítványt. Hivatkozott határozatában az Alkotmánybíróság egyebek mellett a következő megállapítá- sokat tette: „A nemzetközi egészségügyi szervezet tanulmánya rámutat, hogy epidemiológiai vizsgálatok 70 dB alatti állandó zajterhelésnek való kitettség esetén is sikertelenek voltak oksági összefüggés kimutatásában a zaj és az egészségkárosodás között (22. oldal). Ugyanitt azt a megállapítást is idézik, amely szerint egy élethosszig tartó 70 dB-nél valamivel kisebb zajkitettség sem okoz tartós halláskárosodást. […] A WHO tanulmánya – valamint a jogalkotó hatáskörében eljáró miniszter álláspontja – alapján az Alkotmánybíróság nem tudja tudományosan igazolt tényként kezelni a rövid távú zajkitettség egészségkárosító hatását, ebből következően az elért védelmi szinttől való visszalépést” (Indokolás, [47]–[48]). Ehhez képest jelen ügyben a többségi határozat azon az alapon áll, hogy az R., tehát ugyanezen jogszabály 2/A. §-a (1) bekezdésének és 1. mellékletének egyes rendelkezései – a jogalkotó által meghatározott szigorú korlátozó szabályok ellenére is – azért alaptörvény-ellenesek, mert naptári évenként legfeljebb 10 napra, illetve legfeljebb 30 napra (összesen tehát évente legfeljebb 40 napra) még a szintén időszaki korlátozással, mindössze 5 dB-el megemelt határérték túllépésére is lehetőséget adnak. A mostani döntésével az Alkotmánybíróság tehát úgy tért el a korábbi gyakorlatától – és állapította meg a visz- szalépés aránytalan voltát –, hogy arra alkotmányjogilag releváns indoka nem volt.
3. A jogalkotó – és nem utolsósorban a jogkereső közönség – orientálása szempontjából kifejezetten aggályosnak tartom a többségi határozatnak az Alaptörvény P) cikkére és a köztársasági elnök indítványa alapján (egy a tudomány álláspontja szerint is egészen más lehetséges következményekkel járó ügyben) a közelmúltban hozott 13/2018. (IX. 4.) AB határozatra történő hivatkozását. Ezzel a jelen döntés akarva-akaratlanul azt sugall- ja, hogy a vizsgált rendelkezést illetően akár a természet és a környezet védelmének elmulasztása miatti vissza- fordíthatatlan folyamat lehetősége merül fel. E hivatkozás pedig azzal a következménnyel is járhat, hogy a jelen ügyhöz hasonló peres eljárásokban az Alaptörvény P) cikkére alapítva bármely, határértékeket és ahhoz kapcsolt garanciákat megállapító norma – az abban foglaltak tudományos megalapozottságától függetlenül – az Alkotmánybírósággal szubjektív alapon felülbíráltatható.
4. Végül nem támogattam a többségi határozat rendelkező részének 1. pontját azért sem, mert annak indokolása alapján véleményem szerint nem állapítható meg, hogy mi az R. érintett rendelkezései megsemmisítésének az alkotmányos célja, és mit tartana az Alkotmánybíróság ennek alapján az Alaptörvénnyel összhangban álló szabályozásnak.”

A teljes határozat az alábbi linken érhető el: http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/e8abcc671cb1b7f7c12581fc005e21b5/$FILE/17_2018%20AB%20határozat.pdf