Állásfoglalás a döntés módosítása elkésett fellebbezés, valamint a másodfokú hatóságra irányadó ügyintézési határidő és a függő hatályú döntés vonatkozásában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Állásfoglalása

a döntés módosítása elkésett fellebbezés, valamint a másodfokú hatóságra irányadó ügyintézési határidő és a függő hatályú döntés vonatkozásában

A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület (a továbbiakban: KEJE vagy Egyesület) célja a közigazgatási szakemberek tevékenységének gyakorlati és elméleti támogatása, a közigazgatási szakemberállomány jogalkalmazási tevékenységének fejlesztése, és a közigazgatás különböző területein tevékenykedők együttműködésének a támogatása.

E célkitűzések mentén az Egyesület egy olyan szakmai fórum létrehozását tűzte ki célul, amely lehetőséget biztosít a hazai hatósági és egyéb közigazgatási eljárási jogalkalmazásban munkálkodó gyakorlati szakemberek, illetve a tudomány képviselői számára, hogy megvitathassák a közigazgatási eljárásjogi, különösen a közigazgatási hatósági jog egyes szabályozási kérdéseit, áttekinthetik és közösen megoldhatják azokat a felmerülő gyakorlati problémákat, amelyek egy-egy jogszabály-módosítás alkalmával módszertani problémákat okoznak a jogalkalmazásban.

Ennek keretében az Egyesület a hozzá érkező szakmai kérdéseket a legjobb tudása szerint igyekszik megválaszolni. Az Egyesület állásfoglalása semmilyen kötőerővel nem rendelkezik, az a tagok cizellált egyéni véleményét tükrözi.

1. A kérdésben szereplő tényállás

a) A döntés módosítása elkésett fellebbezés alapján

Ahogyan azt korábbi állásfoglalásukban megerősítették, az elkésett fellebbezés visszautasítása az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szabályozási rendszerében a másodfokú hatóság hatáskörébe tartozik. A napokban azzal a jogalkalmazási kérdéssel szembesültünk, hogy a fellebbezés elkésettsége esetén az elsőfokú hatóság módosíthatja-e – nem saját hatáskörben, hanem – a fellebbezésre tekintettel, az Ákr. 119. § (3) bekezdése alapján a döntését, ha az ügyfél fellebbezésében foglaltakkal maradéktalanul egyet ért, és erre tekintettel megállapítja, hogy a fellebbezéssel támadott döntése jogszabálysértő?

Véleményünk szerint több megoldási lehetőség is kínálkozik jelen ügyben, kérdéses azonban számunkra, hogy mindegyik megfelel-e az eljárásjogi szabályoknak, illetve az Ákr. szellemének:

  1. Az Ákr. szövegének leginkább megfelelő eljárás álláspontunk szerint az lenne, ha az elsőfokú hatóság – függetlenül attól, hogy a fellebbezésben foglaltakkal egyet ért – a fellebbezést felterjesztené a másodfokú hatósághoz. A másodfokú hatóság a fellebbezést – elkésettsége okán – visszautasítja; majd az ügyirat első fokra való visszaérkezését követően az elsőfokú hatóság módosítja a döntését az Ákr. 120. § (1) bekezdése alapján, saját hatáskörben. Ez az eljárás elhúzódásához vezethet, ami különösen annak fényében indokolatlannak látszik, hogy az elsőfokú hatóság már az elkésett fellebbezés felterjesztésekor tudja, hogy a döntését mindenképpen módosítani fogja.
  2. Mivel jelen esetben a fellebbezés nem az ügy érdemére kiható, hanem eljárásjogi tartalmat hordoz, ezért nem tartjuk kizártnak, hogy az elsőfokú hatóság a fellebbezési eljárástól függetlenül – az Ákr. 120. § (1) bekezdése alapján, saját hatáskörben – módosítsa a döntését. Amennyiben a másodfokú hatóság egyben felügyeleti jogkör gyakorlására is jogosult, ez magában hordozza annak a veszélyét, hogy egyébként érzékelve az elsőfokú döntés anyagi jogszabályt sértő jellegét, a fellebbezés visszautasításával egyidejűleg felügyeleti eljárást indít, és az Ákr. 121. § (2) bekezdése alapján maga orvosolja az elsőfokú döntés hibáját, és megváltoztatja azt. Ebben az esetben előállhat olyan helyzet, hogy mindkét hatóság „rendbe teszi” anyagi jogilag az elsőfokú döntést, az így keletkező két döntés azonban eljárásjogilag egy abszurd helyzetet idéz elő, amit ismételten rendezni szükséges. Ez az anomália elkerülhető azzal, ha az elsőfokú hatóság – az Ákr. 120. § (1) bekezdése alapján – a döntést már a fellebbezés felterjesztése előtt módosítja, és erről a fellebbezés felterjesztésében tájékoztatja a másodfokú hatóságot. Ezzel a megoldással anyagi jogilag a lehető legrövidebb időn belül nyugvópontra juthat az ügy, másrészt eljárásjogilag is meg fog felelni az Ákr. rendelkezéseinek, mert párhuzamosan a másodfokú hatóság döntést fog hozni a fellebbezés visszautasításáról. (Ugyanakkor bármilyen csekély is a valószínűsége, mégsem zárható ki a lehetőségek közül, hogy a másodfokú hatóság a fellebbezés elbírálása során arra az álláspontra jut, hogy a fellebbezés nem késett el.)
  3. A harmadik lehetőség álláspontunk szerint az lenne, ha az elsőfokú hatóság – függetlenül attól, hogy érzékeli a fellebbezés elkésettségét – nem terjesztené fel a másodfokú hatóság részére a fellebbezést, hanem (mivel a fellebbezésben foglaltakkal maradéktalanul egyet ért) azt módosítaná, de nem saját hatáskörben, hanem az Ákr. 119. § (1) bekezdése alapján. Ezzel az opcióval egyrészt az ügy megoldása során elkerülhető az 1-2. pont szerinti – a bürokráciát növelő – hivatalbóli eljárások megindítása, mert az elsőfokú hatóság anyagi jogilag a 119. § szerinti eljárásban rendezi az ügyet. Másrészt az ügyintézés idejét tekintve is ez a leggyorsabb megoldás, és mint ilyen ez szolgálja leginkább az ügyfél érdekeit. A jogalkotó az Ákr. megszületése során – a törvény indokolásában is megjelenítve – arra az álláspontra jutott, hogy az alapelveknek – azok elvi jellegén túl – normatív tartalmat kíván tulajdonítani, amelyek közvetlenül végrehajthatóak. Ezt figyelembe véve, az ügyféli jogok gyakorlását a hatóság úgy tudja a leginkább előmozdítani, ha a fellebbezés elkésettsége ellenére az elsőfokú döntést ő maga módosítja, és a fellebbezést nem terjeszti fel a másodfokú hatósághoz.

Kérdésünk tehát, hogy az elsőfokú hatóság módosíthatja-e a döntését a fellebbezésre tekintettel akkor, ha a fellebbezés elkésett. Vagy az Ákr. 119. § (1) bekezdését lényegében úgy kell értelmezni, hogy „Ha a – határidőben benyújtott – fellebbezés alapján a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, azt módosítja vagy visszavonja.”?

b) A másodfokú hatóságra irányadó ügyintézési határidő és a függő hatályú döntés

Az Ákr. 111. §-a szerint a jogorvoslati eljárásban e törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Az Ákr. 9. fejezete sem az ügyintézési határidő (illetve ezzel összefüggésben a sommás és teljes eljárás), sem a függő hatályú döntés vonatkozásában nem rendelkezik az általános szabályoktól való eltérésről. Ugyanakkor egyes esetekben akár az Ákr. 50. §-ának, akár 41-43. §-ának az alkalmazásakor aggályokat vethet fel azok alkalmazása; különösen igaz ez a függő hatályú döntésre.

Kérdésünk, hogy

  • értelmezhető-e a másodfokú eljárásban a sommás eljárás jogintézménye?
  • az előző kérdésre adott választól függően a másodfokú eljárásban az ügyintézési határidő mindig 60 nap, avagy másodfokon is lehet-e 8 napos az ügyintézési határidő?
  • ki kell-e adni – a feltételek fennállása esetén – másodfokon is függő hatályú döntést?

 

2. Az Egyesület álláspontja

a) A döntés módosítása elkésett fellebbezés alapján

Az Ákr. 120. § (1) bekezdése értelmében:

ha a hatóság megállapítja, hogy a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a döntését annak közlésétől számított egy éven belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja.

Az idézett törvényhely szószerinti értelmezése nem zárja ki azt, hogy a folyamatban lévő fellebbezési eljárásban is alkalmazható legyen a döntés saját hatáskörben történő módosítás jogintézménye. Azonban ez számos, az ügyfelek érdekeit is sértő, s egyúttal átláthatatlan – ezáltal jogbizonytalanságot eredményező – helyzethez vezethet.

Példaként említhető olyan eset, amikor egyidejűleg létezik egy nem végleges elsőfokú határozat, egy módosított elsőfokú határozat – amellyel szemben egyébként ugyanolyan jogorvoslat nyílik meg, mint az eredeti határozat esetén –, és a folyamatban lévő fellebbezési eljárásban potenciálisan születhet egy, az igazolási kérelmet visszautasító, tehát önálló jogorvoslattal támadható végzés, illetve akár egy másodfokú döntés is. Ha elfogadná az elsőfokú hatóság módosítását a másodfok, úgy egy megszüntető végzés, amennyiben nem, úgy kérdés, hogy felügyeleti jogkörben, vagy fellebbezés alapján járna el. Összegezve, a jogalkalmazás számára sem, és az ügyfelek számára sem eredményezne átlátható helyzetet az ilyen típusú eljárás, amely végső soron a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét eredményezné.

Szintén fontos kiemelni, hogy az elsőfokú hatóságnak nincs mérlegelési lehetősége abban, hogy a fellebbezést felterjeszti-e a másodfok számára, hiszen a másodfokú hatóságnak van hatásköre dönteni mind a fellebbezési kérelem, mind pedig az igazolási kérelem tárgyában.

A felmerült problémával kapcsolatban, analógiaként a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 83. §-a szerinti, a jogsérelem közigazgatási úton való orvoslása kiemelendő. E jogintézmény lényege, hogy a döntést hozó szerv vagy felügyeleti szerv a közigazgatási per alatt módosítja vagy semmisíti meg a döntését azzal a céllal, hogy a keresetlevélben nevesített jogsérelmet orvosolja. Azonban ez a hivatalbóli jogorvoslat nem előzi meg az ügyfél kérelmére indult közigazgatási pert. A felperesnek nyilatkoznia kell arról, hogy a közigazgatási szerv orvoslását elfogadja-e vagy kereseti kérelmét az új döntésre is kiterjeszti. Ennek elvi alapját az képezi, hogy a hatóság hivatalbóli eszközökkel ne tudja elzárni az ügyfelet a kérelemre induló jogorvoslatoktól a támadott döntés visszavonásával vagy módosításával (végső soron, ne vonja el a bíróság döntési jogkörét).

Az Ákr. IX. fejezetében a jogorvoslati eszközöket a jogalkotó ugyan nem fokozatosságuk sorrendjében helyezte el, az ott meghatározott „sorrendet” azonban mégsem lehet figyelmen kívül hagyni a kérdés megítélésekor. Az ügyfél rendelkezési jogát szem előtt tartva a kérelemre induló jogorvoslati eljárások szerepelnek a lista tetején (közigazgatási per, fellebbezés), ezeket „kiegészíti” a döntést hozó szerv általi módosítás vagy megsemmisítés. Kifejezve, hogy ezen jogintézmények alkalmazására – nem kizárólagosan, de – tipikusan és elsősorban a jogorvoslati kérelemre tekintettel szokott sor kerülni. A hivatalbóli jogorvoslatok alkalmazására rendkívüli esetekben kerül sor, elsősorban az objektív jogvédelem (közérdek) biztosítása érdekében. Az Ákr. szabályozási rendszerében a hivatalbóli eljárások célja az esetleges jogrendszerbeli anomáliák, kirívó jogszabálysértések kezelése.

Az Ákr. említett 120. § (1) bekezdése végső határidőt – főszabályként egy év – jelöl a döntés módosítására vagy visszavonására nézve, kezdő nap hiányában döntés esetén annak meghozatala tekintendő annak az időpontnak, amelytől a hivatalbóli jogorvoslati eljárásnak helye van. A döntés saját hatáskörben történő módosítására, visszavonására irányuló eljárás megindításának tekintetében az Ákr. időbeliségre nem tartalmaz rendelkezést. Azonban amennyiben van lehetőség fellebbezésre, a döntés véglegessé válása olyan előfeltétel lehet, amelynek teljesülnie kell az említett, hivatalbóli jogorvoslati eljárás megindulásához.

Jogalkotói és rendszertani értelmezés alapján a kérelemre induló jogorvoslati eljárások szolgálnak az esetleges jogszabálysértő döntések elsősorbani orvoslására. A fellebbezési eljárásban a másodfokú szerv számára minden lehetőség a rendelkezésre áll, hogy a jogszabálysértést felderítse és véglegesen orvosolja. A felterjesztési határidő alatt lefolytatható döntés-módosítási eljárásban például a tényállástisztázás tekintetében korlátozottabbak a lehetőségek. Az elsőfokú – döntést hozó – hatóság ugyanakkor nem vonhatja el a másodfokú szerv hatáskörét azzal, hogy nem várja meg, míg az érdemben eldönti az ügyet.

A fokozatosság jogszabályi rögzítése nélkül is, az ügyfél rendelkezési joga általánosságban megelőzi a hivatalbóliságot, ezzel ellentétes értelmezés esetében a döntés saját hatáskörben történő módosítása, visszavonása iránt indított eljárás kiüresítené az ügyfél fellebbezési jogát.

Az Egyesület álláspontja szerint tehát a helyes, illetve az ügyfelek érdekeit is figyelembe vevő jogalkalmazói gyakorlat, amely az eljárás hatékonyságát és a költségtakarékosságot is elősegíti az, ha az elsőfokú hatóság elkésett fellebbezés esetén is, az Ákr. rendelkezéseinek megfelelően felterjeszti a másodfoknak a fellebbezést, illetve az igazolási kérelmet, és kifejti álláspontját a másodfokú hatóságnak, akinek lehetősége van a jogszerű döntést meghozni. Amennyiben a másodfokú hatóság elutasítja az igazolási kérelmet, úgy már lehetőség van az Ákr. 120. §-a alapján az elsőfokú hatóságnak saját döntését módosítani, visszavonni.

b) A másodfokú hatóságra irányadó ügyintézési határidő és a függő hatályú döntés

Tekintettel az Ákr. 111. §-ára – azaz, hogy a „[…] jogorvoslati eljárásban e törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.” – a másodfokú hatóságra (speciális jogszabályi előírás hiányában) az általános ügyintézési határidőket kell alkalmazni azzal, hogy az egyes eljárás típusok vonatkozásában természetesen érvényesülnie kell az Ákr. 40-41. §-ban foglaltaknak. Következésképpen az automatikus döntéshozatali eljárásra vonatkozó 24 órás határidő alatt kell meghoznia a másodfokú hatóságnak a döntést, amennyiben i) azt törvény vagy kormányrendelet megengedi, ii) a hatóság részére a kérelem benyújtásakor minden adat rendelkezésére áll, iii) a döntés meghozatala mérlegelést nem igényel, és iv) nincs ellenérdekű ügyfél; míg 8 nap alatt hozandó meg a döntés amennyiben i) a hiánytalanul előterjesztett kérelem és mellékletei, valamint a hatóság rendelkezésére álló adatok alapján a tényállás tisztázott és ii) nincs ellenérdekű ügyfél. Megjegyzendő, hogy az alap (első) fokú eljárás típusától független a másodfokú eljárás abban az értelemben, hogy például egy teljes eljárásban lefolytatott alap (első) fokú eljárás esetén is van lehetőség sommás eljárásban elbírálni a jogorvoslatot, amennyiben a sommás eljárásra vonatkozó törvényi feltételek fennállnak (ez természetesen fordítva is igaz).

Az Ákr. 43. §-ában szabályozott függő hatályú döntés csak és kizárólag az alap (első) fokú eljárás esetében bír relevanciával, tekintettel a jogintézmény természetére. Mindemellett az Ákr. 43. § (1) bekezdése értelmében: „[a] hatóság – az e §-ban meghatározottak szerint – az eljárás megindításától számított nyolc napon belül függő hatályú döntést hoz.” Az »eljárás« szó alapvetően az alap (első) fokú eljárásra utal, tekintettel azon tényre, hogy az Ákr. a jogorvoslati eljárás esetén az egyes jogorvoslati jogintézményekkel együtt használja az »eljárás« kifejezést; továbbá a függő hatályú döntés az alap (első) fokú eljárás megindításához kötődik.