Állásfoglalás az ügyfélkérelemmel való rendelkezési joga vonatkozásában
I. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesülethez beérkezett kérdésben szereplő tényállás
A kérelmező ügyfél kérelemmel történő rendelkezésével kapcsolatban merült fel egy kérdés. A fellebbezési eljárásban módosíthatja-e a kérelmét az ügyfél, tekintettel az Ákr. 35. § (3) bekezdésére (a kommentár szerint elvileg igen).
A kérelem módosítása azt eredményezi, hogy az elsőfokú hatóság arról döntést a fellebbezési eljárásra tekintettel már nem hozhat, ha részt vett az elsőfokú eljárásban szakhatóság, akkor a módosított kérelem tárgyában állásfoglalást nem adhat. Nem utolsó sorban akár új ügyfél eljárásba vonását eredményezheti.
A kérdés az, hogy a másodfokú hatóság elbírálhatja-e a módosított kérelmet (pl. nincs új ügyfél, szakhatóság nincs az eljárásban, vagy a szakhatósági állásfoglalást a kérelem egyértelműen nem érinti), vagy az elsőfokú döntés megsemmisítése mellett az elsőfokú hatóságot az eljárás folytatására kötelezi a módosított kérelem tekintetében?
II. A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület Igazságügyi Minisztériummal egyeztetett álláspontja
a) Az állásfoglalást érintő jogintézmény
A kérelmező ügyfél kérelemmel való rendelkezési joga. A kérelmező ügyfél kérelemmel való rendelkezési jogának alapvetően három aspektusa van: ad1) Az ügyfél jogosult eldönteni, hogy nyújt-e be kérelmet. ad2) Az ügyfél jogosult eldönteni, milyen eljárást kezdeményez. ad3) az ügyfél jogosult a kérelem tartalmának a meghatározására.[1]
b) Álláspont
Hangsúlyozandó, hogy az ügy megindítására szolgáló „eredeti” kérelem és a fellebbezési kérelem nem azonos. Az elsőfokú hatóság az eredeti kérelemnek megfelelően folytatja le eljárását, az elsőfokú ügy tárgya az ügyfél kérelmében kért jogának elbírálása. Az Ákr. 118. § (1) bekezdése értelmében a fellebbezési kérelem tárgya elsődlegesen az elsőfokú döntés jogszerűsége, amellyel szembeni kifogás alapulhat jog- vagy érdeksérelmen. A másodfokú szerv elsődlegesen az elsőfokú döntés jogszerűségét vizsgálja, és amennyiben megállapítja, hogy az elsőfokú döntés jogellenes, akkor vizsgálja szükségszerűen az eredeti kérelmet. Az Ákr. megalkotásakor az ügyfelek érdekét szem előtt tartva úgy rendelkezett a jogalkotó, hogy a másodfokú szerv ilyen esetben érdemben is bírálja el a kérelmet, ezzel megspórolva az újbóli elsőfokú eljárás időtartamát. Tehát a másodfokú szerv szükségszerűen először az elsőfokú döntés jogszerűségéről hoz egy „belső döntést” a fellebbezési kérelem alapján. Ez a döntés csak akkor ölt testet, ha az elsőfokú döntést helyben hagyja. Amennyiben viszont az elsőfokú döntés jogszabálysértő a másodfokú szerv szükségszerűen és járulékos jelleggel elbírálja az eredeti kérelmet [Ákr. 119. § (5) bekezdés].
Kiemelendő továbbá, hogy megsemmisítésnek a másodfokú döntés esetében kérelemre induló eljárások körében nincs helye. A nem semmisségi ok következtében történő megsemmisítést nem követheti új eljárás, új eljárásra történő utasítás, hiszen ebben az esetben az ügyfél jog- vagy érdeksérelme a megsemmisítés által került orvoslásra. Azonban ennek az esetkörnek csak hivatalbóli eljárások esetén van relevanciája, hiszen a kérelemre induló eljárások esetén önmagában az elsőfokú határozat megsemmisítése nem orvosolná azt a helyzetet, hogy a hatóságnál van egy elintézetlen kérelem, amelynek tárgyában szükséges döntést hozni. Természetesen, ha a megsemmisítésre semmiségi ok [Ákr. 123. § (1) bekezdés] fennállta miatt kerül sor, akkor az elsőfokú hatóságnak kell visszaadni az ügyet elbírálásra, kivéve ha nem olyan semmisségi ok miatt került megsemmisítésre, ami gátja az elsőfokú szerv eljárásának, például hatáskör hiánya.
Az Ákr. 35. § (3) bekezdése alapján a kérelmező ügyfél akár a fellebbezésében is módosíthatja kérelmét tekintettel arra, hogy a kérelemmel való rendelkezés keretében a döntés véglegessé válása előtt módosíthatja és visszavonhatja kérelmét.
Erre tekintettel azonban előállhat az a sajátos helyzet, hogy a másodfokú eljárás során a kérelem elsőfokú hatóság által el nem bírált részéről is döntést kellene hozni. Ebben az esetben azonban álláspontunk szerint a másodfokú hatóság megsértené a hatáskör elvonás tilalmát, hiszen olyan kérdésben döntene, amelyben tulajdonképp nincs hatásköre. A fellebbezési eljárás során ugyanis az Ákr. alapján a másodfokú hatóság arra rendelkezik hatáskörrel, hogy a fellebbezés folytán indult eljárásával az elsőfokú döntést és az azt megelőző eljárást megvizsgálja és szükség esetén a tényállás tisztázása érdekében az elsőfokú hatóság által elmulasztott bizonyítási cselekményeket elvégezze. Arra azonban semmiképp sincs hatásköre, hogy olyan kérdésben hozzon döntést, amelyről az elsőfokú hatóság nem döntött. Következésképpen a fellebbezési eljárás során az eredeti kérelem módosításának nincs helye, így az ügyfél ilyen jellegű rendelkezése csak új kérelemként értelmezhető. Ennek alapján az a másodfokú hatóság semmiképpen sem bírálhatja el a módosított eredeti kérelmet, hiszen az új kérelemnek minősül, amelyre más (elsőfokú) szerv rendelkezik hatáskörrel. Itt nyer jelentőséget az a tény, miszerint a fellebbezési kérelem és az eredeti kérelem két külön kérelemnek minősül.
Álláspontunk szerint a fő kérdés az, hogy a kérelem módosítása milyen hatással van a fellebbezési kérelemre, ezt a kérdést csak az eljáró hatóság döntheti el, tekintettel arra, hogy az ügy összes körülményét ő ismeri. Önmagában a fellebbezési eljárás ugyanis nem akadálya annak, hogy az ügyfél az eredeti kérelmét módosítva újra benyújtsa.
Ad1) Amennyiben az eredeti kérelemről nem leválasztható a módosítás, akkor a fellebbezési eljárás megszüntetésének van helye az Ákr. 47. § (1) bekezdés e) pontja alapján, mivel másképpen nem elbírálható az új módosított kérelem, ezért szükségszerűn visszavontnak kell tekinteni a fellebbezési kérelmet. Az Ákr. 38. §-a alapján a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni, így amennyiben az ügyfél úgy módosítja eredeti kérelmét, hogy az nem leválasztható, az tartalmában a fellebbezési kérelem visszavonását is jelenti. Ebben az esetben a fellebbezési eljárás megszüntetésével az elsőfokú döntés a 82. § (2) bekezdés b) pontja alapján véglegessé válik. Az új eljárásnak viszont nem válik akadályává a 46. § (1) bekezdés b) pontja szerinti visszautasítási ok, mivel a kérelem tartalma megváltozott a módosítással. Természetesen van arra lehetőség, hogy a fellebbezési kérelem csak részlegesen kerüljön visszavonásra, például ha a fellebbezés az eljárási költség mértékét is kifogásolja az ügyfél, úgy e körben a fellebbezési kérelem nem kerül visszavonásra, és az elsőfokú határozat esetében a vitatott járulékos elemek körében nem áll be a véglegesség.
Ad2) Amennyiben az eredeti kérelemről a módosítás leválasztható az ügyfél kifejezett rendelkezése hiányában a fellebbezési eljárás folytatódik. Ebben az esetben nem akadálya a módosított kérelem elbírálásának a folyamatban lévő fellebbezési eljárás, hiszen a leválasztással egy új független ügy jön létre. Például, ha az ügyfél megvásárolja a telke mögötti másik telket, és ezek egyesítését a hatóság elutasítja, e döntés ellen fellebbezéssel él, de közben megvásárolja a jobb oldali szomszédos telket és azt is az eredeti telekkel egyesíteni kívánja, úgy elviekben nincs akadálya a későbbi telekegyesítés iránti kérelem külön eljárásban való lefolytatásának.
Összefoglalva mindkét esetben fog új eljárás indulni, semmiképpen sem a fellebbezési eljárás keretében kerül sor az új módosított kérelem elbírálására. Ha leválasztható a módosítás az eredeti kérelemről, akkor csak azt, amennyiben nem leválasztható, úgy a hatóság egy végzéssel a teljes kérelmet átteszi a hatáskörrel rendelkező (elsőfokú) hatósághoz. Megjegyzendő, hogy ez a szerv a módosításra tekintettel nem feltétlenül a korábban eljárt elsőfokú szerv lesz. Az elsőfokú hatóság ezt követően lefolytatja az eljárást további bizonyítást rendel el – amennyiben az a kiegészített kérelem függvényében szükségesnek látszik –, majd meghozza az új döntését, amellyel szemben megnyílik a jogorvoslati lehetősége az ügyfélnek.
Hangsúlyozandó, hogy azon tény, miszerint az ügyfél módosítja az eredeti kérelmét, nem teszi jogszabálysértővé az elsőfokú döntést. Mivel az Ákr. 119. § (5) bekezdése szerint alkalmazható megváltoztatásnak és megsemmisítésnek csak jog- vagy érdeksérelem alapján van helye, ezért ezek alkalmazására nem kerülhet sor. Ugyanezen okból nincs helye az elsőfokú döntés saját hatáskörben (120. §) vagy felügyeleti eljárás (121. §) keretében való visszavonásának. Tehát amennyiben az elsőfokú eljárásban hozott döntés nem jogszabálysértő, illetve az ügyfél eredeti kérelmének módosítása a fellebbezési kérelem visszavonásának minősül az elsőfokú hatóság döntése véglegessé válik.
Jogszabálysértés hiányában sem az első- sem a másodfokú hatóság nem vonhatja vissza az elsőfokú határozatot, a meghozataltól beálló kötőerő pedig az ügyfél rendelkezési jogát korlátozza abban, hogy már eredeti kérelmét visszavonja. Ennek oka, hogy a kérelmet elutasító döntéshez joghatások kötődnek, például az eljárási költség vagy illeték szempontjából, amelyek hiányában nem lenne végrehajtható adott esetben az eljárási költség behajtása. Továbbá a hatósági határozatoknak is van egyfajta „res iudicata” hatása, még ha ezt a változó jogi- vagy tényhelyzet erodálja is.
Végezetül megjegyzendő, hogy az Ákr. szabályozási rendszerében végzéssel határozat megsemmisítésének, helyben hagyásának vagy megváltoztatásnak nincs helye, arra csak határozatban kerülhet sor. Visszavont eredeti vagy fellebbezési kérelem esetén pedig a hatóságnak az Ákr. 47. § (1) bekezdés e) pontja alapján tekintettel a 80. § (1) bekezdésre csak végzésben dönthet.
[1] Részletesebben lásd: https://akr.kormany.hu/a-kerelem-modosithatosaga (Letöltés ideje: 2019.12.07.)