- A kérdésben szereplő tényállás
A vállalkozó az osztatlan közös tulajdonban lévő, lakóház, udvar rendeltetés szerint nyilvántartott ingatlanon éttermi vendéglátás tevékenységet folytat. A rendeltetés módosításához településképi bejelentési eljárás került lefolytatásra.
A vonatkozó jogszabály szerint a polgármester akkor veszi tudomásul a rendeltetésváltozást, ha az illeszkedik a településképbe, és megfelel a településképi követelményeknek; továbbá a környező ingatlanok, határoló közterületek rendeltetésszerű és biztonságos használatát indokolatlan mértékben nem zavarja, nem korlátozza. Az Ákr. rendelkezései és mindezek alapján az osztatlan közös tulajdonban lévő ingatlan esetén ügyfélként be kell vonni a tulajdonostársakat a településképi bejelentési eljárásba?
- A Közigazgatási Eljárási Jogi Egyesület álláspontja
Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 8. §-a értelmében a településképi bejelentési eljárás nem tartozik az Ákr. hatálya alól kivett eljárások közé, ezért a szabályozását az ágazati előírásokban meghatározott kiegészítő rendelkezésekkel és eltérésekkel ebben az eljárástípusban is alkalmazni kell. Így például a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. R.) 26/B. § (5) bekezdése szerint a bejelentési eljárásban az eljárás szünetelésének nincs helye.
Az Ákr. 10. § (1) bekezdése szerint ügyfél az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek) jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak. Ugyanezen § (2) bekezdése szerint törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek.
A Korm. R. 2. § 9b. pontja szerint e rendelet alkalmazásában településkép: a település vagy településrész épített és természeti környezetének vizuális megjelenése.
A Korm. R. 24. §-a szerint a településkép-érvényesítési eszközök: c) a településképi bejelentési eljárás. A Korm. R. 26/C. § (1) bekezdése szerint a polgármester a bejelentést követően, az Ákr. szerinti teljes eljárásban a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvényben (a továbbiakban: Tvtv.) meghatározott határidőn belül a) a tervezett építési tevékenységet, reklám és reklámhordozó elhelyezését vagy rendeltetésváltoztatást – feltétel meghatározásával vagy anélkül – tudomásul veszi, ha a bejelentés aa) megfelel a 26/B. § (2) és (3) bekezdésében meghatározott követelményeknek, ab) a tervezett építési tevékenység illeszkedik a településképbe és megfelel a településképi követelményeknek, a tervezett reklám, reklámhordozó elhelyezése illeszkedik a településképbe, megfelel a településképi követelményeknek, valamint a reklám-elhelyezési rendeletben foglalt elhelyezési követelményeknek, és ac) a tervezett rendeltetésváltozás megfelel a helyi építési szabályzatban foglalt követelményeknek.
A Tvtv. 10. § (2) bekezdése szerint a településképi bejelentési eljárást az ügyfél bejelentés formájában az önkormányzatnál kezdeményezi. Az (1) bekezdés szerinti tevékenység a bejelentés alapján megkezdhető, ha ahhoz más hatósági engedély nem szükséges, és az önkormányzat a tevékenység végzését a bejelentést követő 15 napon belül nem tiltja meg, vagy az eljárást nem szünteti meg.
A Tvtv. 12. § (2) bekezdésének c) pontja szerint felhatalmazást kap az önkormányzat képviselő-testülete (közgyűlése), hogy – a (2a) bekezdés szerinti jogszabályok hatálya alá tartozó településképi szempontból kiemelt jelentőségű, egyedi településkép-védelem alatt álló terület kivételével – a településképi rendeletben állapítsa meg a szakmai konzultációra, a településképi véleményezési, a településképi bejelentési és a településképi kötelezési eljárásra vonatkozó részletes szabályokat.
A Kúria „Az építésügyi hatósági eljárások gyakorlata” tárgykörben felállított joggyakorlat-elemző csoportjának összefoglaló véleménye szerint: „(…) az ügyfélképességnek két eleme van: egyrészt képesség jogok szerzésére vagy kötelezettségek vállalására (jogképesség), másrészt az ügyfél (közvetlen) érintettsége az adott ügyben, vagyis az ügy a fél jogát vagy jogos érdekét érinti. Általában elismert az ügyféli minősége annak, akire nézve jogszabály jogot vagy kötelezettséget állapít meg. Ezen kívül ügyfél az is, aki az ügyben érintett, azaz akinek jogi helyzetére az ügyben hozandó határozat rendelkezése közvetlen hatással lehet. A töretlen bírói gyakorlat alapján valakinek a jogát, jogos érdekét az ügy akkor érinti, ha közvetlen és nyilvánvaló érdekeltsége fűződik az egyébként másra vonatkozó jog, kötelezettség hatóság által való megállapításához, illetve annak tartalmához. Az érintettséget mindig az ügy egyedi körülményei határozzák meg és mindig a közigazgatási határozattal összefüggésben kell fennállnia.”
Az Ákr. az ügyféli jogállást illető rendelkezéseinek tehát a különböző tárgyú eljárások eltérő anyagi szabályrendszeréhez képest kell érvényesülniük, az azoknak megfelelő terjedelemben. Az eljárásjogi rendelkezéseket a hatóságoknak valamennyi esetben egyedileg kell a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, az eljárások jellegéhez képest alkalmazni. Ezért az egyes eljárásfajták eltérő szabályozására is tekintettel az ügyféli kör nem automatikusan egyezik meg valamennyi eljárásban. A közigazgatási hatósági eljárás során mindig az ügy tárgya határozza meg és jelöli ki az adott esetben ügyféli jogállással rendelkező személyeket.
A Korm. R. fent ismertetett rendelkezései értelmében a településképi bejelentési eljárás mint településkép-érvényesítési eszköz célja a település vagy településrész épített és természeti környezet vizuális megjelenésének védelme, vagyis lényegében a helyi építészeti értékvédelem.
A Ttv. és a Korm. R. az ügyfajtában nem állapítja meg azon személyek és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek, továbbá a két jogszabály rendelkezései nem írják elő azt, hogy az eljárás során az eljárást lefolytató hatóságnak vizsgálnia kellene az eljárással érintett ingatlan vagy a környezetében fekvő ingatlanok tulajdonosai érdekeinek érvényesülését.
Abból a tényből azonban, hogy a Tvtv. és a Korm. R. rendelkezései kifejezetten nem írják elő azt, hogy az eljárás során az eljárást lefolytató hatóságnak vizsgálnia kellene az eljárással érintett ingatlan vagy a környezetében fekvő ingatlanok tulajdonosai érdekeinek érvényesülését, nem következik az, hogy arra a hatóság ne lenne köteles. A hatóságnak az ügyféli jogállás vizsgálatára irányuló kötelezettsége ugyanis önmagában az Ákr.-ből fakad, hivatalból köteles azt lefolytatni, például valamennyi benyújtott kérelem esetében vizsgálnia szükséges, hogy azt az arra jogosult nyújtotta-e be.
A Tvtv. 10. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a településképi bejelentési eljárást az ügyfél bejelentés formájában az önkormányzatnál kezdeményezi. E rendelkezés alapján tehát csupán az állapítható meg bizonyosan, ki minősül a Tvtv. alapján „kérelmező ügyfélnek”, tehát az, ki lesz az adott ügy ura. Ez a rendelkezés azonban önmagában, további vizsgálat nélkül nem jelentheti azt, hogy az adott ügyben a bejelentőn kívül mást ne illethetne meg az ügyféli jogállás. Ez nem vezethető le sem az Ákr. rendelkezéseiből, sem pedig a vonatkozó ágazati jogszabályból.
Az eljáró hatóságnak az ügyenként és személyenként külön-külön elvégzett vizsgálat alapján kell döntenie az ügyféli jogállás tárgyában, különös tekintettel arra, hogy az Ákr. 112. § (2) bekezdés b) pontja önálló jogorvoslattal támadható végzésként szabályozza az ügyféli jogállás tárgyában hozott végzéseket. Nem kizárt, hogy a hatóság a vizsgálatának eredményeként arra a következtetésre jut, hogy az ügy összes körülményét figyelembe véve nem indokolt a tulajdonostársak ügyféli jogállásának megállapítása. Ebben az esetben a tulajdonostársaknak módjukban állhat, hogy az általuk észlelt jogszabálysértésre lakossági bejelentésben felhívják a hatóság figyelmét. Ekkor a hatóságnak hivatalból ki kell vizsgálnia a jelzett jogszabálysértést és a tényállás tisztázása körében bizonyítékként értékelheti a bejelentésben foglaltakat és az az alapján tapasztaltakat. Ekkor a bejelentőt — önmagában a bejelentés megtételéből következően — nyilvánvalóan nem illeti meg az ügyféli jogállás.