A BES (Benessere equo e sostenibile) legfrissebb jelentéséből származó ISTAT (Központi Statisztikai Intézet) adatai szerint Olaszországban az illegális építkezések aránya elérte a 19,7%-ot. A 2005 óta eltelt tíz évben csaknem megkétszereződött az önkormányzatok által engedélyezett 100 épületre jutó illegális építkezések száma. Míg 2005-ben elérte a 11,9%-ot, addig 2015-ben 19,7%-ra nőtt, 2017 után pedig három egymást követő évben változatlan maradt az illegális építmények aránya (100 engedélyezett építkezésre 19,8%). Egyes régiókban azonban az illetéktelen építkezések nem mutatják a csökkenés jeleit, és riasztó méreteket öltöttek: 2017-ben Campaniában minden harmadik, délen pedig minden második új épületet engedély nélkül építettek. Az építési tevékenységre vonatkozó, adminisztratív adatokon alapuló felmérést illetően vannak hiányosságok, amik a következő körülményekre vezethetők vissza: (a) sok önkormányzat egyáltalán nem szolgáltat adatot; (b) bár több önkormányzat szolgáltat adatot, de a szükséges engedélyek nélkül épített épületeket (illetéktelen építkezéseket) nem azonosítanak; c) az elkészült épületekre vonatkozó adatok jelentős időeltolódást jeleznek, mivel ezek az épületek általában csak a használatbavételi engedély igénylése esetén tekinthetők befejezettnek, ami az épület elkészülte után akár évekkel is eltelhet. Ezért az adatokat fenntartással kell kezelni, mivel az építési tevékenység időbeli változásairól ugyan lehet információt nyerni, de abszolút szinten nem. A rendelkezésre álló legmegbízhatóbb adatok közé tartoznak az Ügyészségtől (ISTAT, 2018) származó a 2006 és 2016 között vizsgált eljárásokból nyert információk. Ebből a forrásból egyértelműen kiderül, hogy a büntetőeljárás megindítására irányuló ügyek többsége délen található, ami az összes olasz eset közel felét (44,5%) teszi ki. Ezekből az adatokból, amelyek szintén nem minden esetet tartalmaznak, az derül ki, hogy az illegális épületek állandó koncentrációja Közép-Dél-Olaszországban van.
Az illegális épületek felmérése rendkívül nehéz, mind a felépítését követően, mind az építkezés elején. Az építési törvénytelenség több formában is rejtőzik, nem csak az alacsony minőségű épületeknél, nem csak kirívóan a turizmus szempontjából legvonzóbb helyeken, és nem csak egyéni polgárok, hanem cégek is gyakorolják. A komplexitás képéhez hozzá kell tenni, hogy a jelenségek többsége általában nem csak az egész épületekre vonatkoznak, hanem meglévő épületrészek méretének, alakjának és funkcióinak változtatásiban is jellemző. Az engedélyezett projekttől eltérő, ezért illegális elemet tartalmazó épületrészek például az eltérő alakú és helyzetű nyílások, külső szerkezetek kiegészítése, részben módosított tetők, belső elosztás változtatása, kissé módosított alakzati formák, magastetők stb. A leggyakoribb jogsértési forma viszont az, ahol az épületek természetes és féltermészetes környezetbe, illetve korlátozás alá eső területekre épülnek, ahol önkormányzati, vagy regionális, vagy országos szabályok tiltják az építkezést. Ezekben az esetekben a káros környezeti hatások mellett az önkormányzati közműelosztási terveket is hátrányosan érintik az épületek. Ezeknek a bűncselekménynek a megbízható és igazolható összeírásához egy olyan műszaki felderítésre van szükség, amely figyelembe veszi az érintett terület sajátosságait, a településrendezési és környezetvédelmi szabályok összefügéseit és az átalakulás időrendi egymásutániságát, valamint a pontos jogi definíciót. (Zheng, 2011). A települési elrendezések külső felméréséből (térképek, légifotók és vizsgálatok) rendkívül nehéz megállapítani az illegális épületek jelenlétét, függetlenül attól, hogy milyen kategóriákba tartoznak, hacsak a területi adatbázisok nem rendelkeznek sajátos jellemzőkkel (Moghadam & Delavar, 2015; Zhu & Fan 2008).
Egy releváns eset, az egyik legismertebb olaszországi illegális építkezés a Torre Mileto a Gargano hegyfokon, Puglia régióban (Lesina önkormányzata) található, ami közel 400 hektáros területet érint az Adriai-tenger parti dűnéi mentén. A terület helyzete széles körben ismert a közvélemény számára, és számos médiában is beszámoltak róla, valamint a várostervezési szakirodalomban is megemlítik (Selicato & Rotondo, 2010). Elhelyezkedése szerint egy városi területről van szó, amelyet 2011-ben az ISTAT (Központi Statisztikai Intézet) jelentése szerint mintegy 2000 épület alkotott, amik főként lakóépületek, és csak néhány tartozik a termelési, kereskedelmi, üzleti, turisztikai, szolgáltatási és egyéb felhasználási kategóriákba. Ezek többsége egyszintes épület (80%), több mint 200 000 m2 fedett felülettel és közel 1,5 millió m3 össztérfogattal. Az építési időszak elemzése szerint az épületek 75%-a 1971 és 1980 között épült, bár az építési tevékenység a következő évtizedben is folytatódott, de lényegesen kisebb ütemben (322 új épület). Az összes épület állami tulajdonú közterületen épült, viszont sok esetben nem történt alapozás és nem rendelkeznek közműhálózattal sem (villany, víz és csatorna, szennyvízelvezetés). 2004-ben egy sikertelen bontási kísérletet hajtottak végre, mert mindössze 4 épületet érintett, majd később 2009-ben a Terület-helyreállítási Terv (Piano d’intervento di recupero territoriale – PIRT) részeként Puglia régió határozatot hozott további, mintegy nyolcszáz épület lebontásáról, de ebben az esetben is eredménytelenül. Jelenleg a terület a kapcsolódó leírások szerint környezetvédelmi és tájvédelmi intézkedéseknek is alávetett. 1957-ben a terület még teljesen építménymentes volt és köztulajdonnak volt nyilvánítva. Az első nyomon követhető korlátozást az 1977. január 18-án kelt miniszteri rendelet foglalja magába, mi szerint a terület korlátozás alá esik, az erre a területre eső ingatlan tulajdonosának, birtokosának kötelessége, hogy minden építési projektet előzetes jóváhagyásra benyújtson az illetékes felügyelethez. Ugyanez a rendelet belevette a területet a tájvédelem alá eső helyek listájába az 1497/39. törvény 2. cikkével összhangban. A második korlátozást 1981-ben vezették be (1981. 27.0. miniszteri rendelet), amely a Lesina-tó 930 ha-os területét állami természetvédelmi övezetté nyilvánította. Majd a Gargano Nemzeti Park Natura 2000 minősítését és az ahhoz kapcsolódó védelmi rendelkezéseket 1995-ben (1995.06.05. Elnöki rendelet) hozták meg. A rendelkezés valós működőképességére viszont 2008-ig kellett várni, mire megállapították, hogy közösségi jelentőségű élőhelyről van szó (SCI és SPA), mivel számos madárfaj vonulási útvonalának célpontja a Nemzeti Park. Az ehhez kapcsolódó védelmi intézkedéseket az Apulia Régió Hivatalos Értesítőjében (120. szám, 2008. július 25.) jelentették meg.
Ezt az összetett, több mint fél évszázados eseményeket és akciókat felölelő történetet mostanra valamilyen módon „lezárta” Lesina utolsó települési várostervezési terve (Általános Urbanisztikai Terv (PUG). 2008), amelyben a területet összességében körülbelül 100 hektáron közhasználatú területeként azonosították. Az általános városrendezési tervet végrehajtó technikai szabályok (PIRT) viszont csak néhány szempontot határoznak meg, például a magánszolgáltatásokra vonatkozó szabványokat, vagy a parkolók utaktól való távolságát. A PIRT legjelentősebb tartalmai azonban a szabályzat 2. megjegyzésében felsoroltak, amelyek közül kiemelendők a hatályos jogszabályoknak megfelelően a „helyreállítható” intézkedések. Az épületek homogenitása érdekében meghatározták az elsődleges infrastruktúra hálózat (víz, szennyvíz, villany, telefon) elrendezését, hogy megfeleljen a városi hálózat követelményének. Továbbá teljes körű építési tilalmat ír elő a köz- és magánterületre vonatkozó beépítetlen területekre, valamint a zöldfelületek kialakítására és a dűnevegetáció helyreállítására minden még üresen álló területen. Nyilvánvaló, hogy ennek az a célja, hogy „legalizálják” azokat az akciókat, amelyek 50 éve pusztították és szennyezték ezt a fontos területet, és a közeljövőben kötelezi az önkormányzatot arra, hogy fenntartsa az infrastruktúra szolgáltatásnyújtást annak feltehetően jelentős gazdasági terheivel.
Az építési törvénytelenség elleni küzdelem egyetlen hatékony módja a megelőzés, vagy olyan szigorú és gondos ellenőrzési eljárások aktiválása, amelyek alkalmasak a bűncselekmények feltartóztatására az épületek építésének korai szakaszában. Az ellenőrzést ki kell terjeszteni a teljes kivitelezési időszakra még azokban az esetekben is, amikor az engedélyezett projektekkel kapcsolatos szabálytalanságok megállapítására van felhatalmazás. Ezen tevékenységek megvalósításának egyik legnagyobb problémája Olaszországban, hogy nincs erre alkalmas működési struktúra: a gyors és folyamatos ellenőrzés csak akkor hatékony, ha önkormányzati szinten irányítják, de a közepes és kis önkormányzatok túlnyomó többsége nem rendelkezik erre alkalmas hivatalokkal és tisztségviselőkkel. A Torre Mileto esete megmutatja, hogy az illegális építkezés hogyan képes átlépni és szembeszállni a korlátozó intézkedésekkel. Emiatt szükséges, hogy az illegális tevékenység bűncselekménye kikerüljön a helyi hatáskörökből, és visszavezethető legyen a regionális/nemzeti szintre, mint az ország öröksége elleni bűncselekmény, és ezért nagyon magas szinten kell üldözni. Az ország tele van kiváló minőségű épületekkel, mégis részben vagy teljesen illegálisan. A Torre Mileto esetének leírásából levont tanulság nagyon jelentős abból a szempontból, hogy a közigazgatás érdemben veszíti el az illegális építkezés elleni harcot, különösen hosszú távon. Az ismertetett eseménysorból egyértelműen kitűnik, hogy sok épület a szabályozási vákuum időszakában épült, ahol csak a köztulajdon gyenge státuszát tudták felhasználni a hatalmas illegális építkezések elleni küzdelem eszközeként.
Mindez azt mutatja, hogy Olaszország még mindig a „nulladik évnél” tart az illegális építkezések felderítését illetően. Hatékony technikai és politikai struktúrát kell felállítania a jogellenes esetek teljes körű kivizsgálásához, kategóriákba sorolásához, majd komplex kezeléséhez, nem elegendő a szokásos, jóindulatú amnesztia. Vannak olyan attitűdök is, amelyeket le kell küzdeni, mint például a politikusok és a közösségek toleranciája, valamint a szakértők figyelmetlensége. Valószínűleg jelenleg is, köszönhetően a hatékony térelemzési technológiáknak és a többféle területrendezési eszköz kifejlesztésének, mint például a környezeti értékeléseknek, a talajkiegyenlítésnek és az ökológiai kompenzációnak (Calavita et al., 2014; de Biase & Losco, 2017; Forte et al., 2016; Vitrano, 2007; Zanfi, 2013), lehetséges lenne, hogy Olaszország határozottan és végleg felvegye a küzdelmet ezzel a jelenséggel. Túl sokáig rontotta a felbecsülhetetlen értékű tájakat, valamint az ország nemzetközi hírnevét. Határozott területi politikákra azonban kétségtelenül szükség van, és azokat még meggyőzően ki kell dolgozni.
Forrás:
N. Calavita, F. Calabrò, S.L. Della: Transfer of development rights as incentives for regeneration of illegal settlements, Advanced Engineering Forum, 11 (2014), pp. 639-646
C. de Biase, S. Losco: Up-grading illegal building settlements: An urban-planning methodology, Procedia Environmental Sciences, 37 (2017), pp. 454-465
Forte F., Granata M.F., Nesticò A., 2016. A prioritisation model aiding for the solution of illegal buildings problem. International conference on computational science and its applications ICCSA 2016:193–206, Springer.
ISTAT: I reati contro ambiente e paesaggio: i dati delle procure anni 2006–2016 Statistiche Report, in: https://www.istat.it/it/files//2018/12/BES2018-cap-9.pdf
N.K. Moghadam, M.R. Delavar: Automatic urban illegal building detection using multi-temporal satellite images and geospatial information systems. The International Archives of the Photogrammetry Remote Sensing and Spatial Information Sciences, XL-1 (W5) (2015), pp. 387-393
Romano, B., Zullo, F., Fiorini, L., & Marucci, A. (2021). Illegal building in Italy: Too complex a problem for national land policy?. Cities, 112, 103159.
F. Selicato, F. Rotondo: The role of urban design in the process of regeneration of the suburbs: The case of the Puglia region, Advances in Urban Rehabilitation and Sustainability (2010), pp. 55-61
Vitrano R., 2007. Luoghi e non luoghi dell’abuso/Places and non places of illicit building, international symposium. Scenarios of illegal dwelling. Strategies of building and town recovery p. 159–168
F. Zanfi: The città abusiva in contemporary southern Italy: Illegal building and prospects for change
Urban Studies, 50 (16) (2013), pp. 3428-3445
J. Zheng, On the definition of illegal construction. Journal of Henan Administrative Institute of Politics and Law (2011), pp. 2011-Z1
Zhu D., Fan J., 2008. IBMDCH: illegal building monitoring in digital city based on HPC. In: Proceedings of SPIE 7145, geoinformatics 2008 and joint conference on GIS and built environment: monitoring and assessment of natural resources and environments; 71451A