A NAV és az MNB kiadmányozási anomáliája

Összefoglaló

a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV), valamint a Magyar Nemzeti Bank (MNB) kiadmányozási anomáliája miatt határozatainak semmisségével kapcsolatban

az Alkotmánybíróság és a Kúria illetékes jogegységi tanácsa által meghozott döntésekről

Megjelent a Magyar Közlöny 2019. évi 12. számában, 2019.01.30. napján a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi-Polgári Jogegységi Tanácsa által meghozott, a közigazgatási határozatok semmisségével kapcsolatos egyes kérdésekről szóló 1/2019. KMPJE jogegységi határozata.

A közelmúltban számtalan per indult a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) ellen azon az alapon, hogy a NAV által kiadott határozatot nem a döntés meghozatalára jogosult személy, az ún. hatáskör gyakorlója írta alá, hanem a helyettese, és sok esetben az aláírásból a helyettes személye sem volt beazonosítható. A közigazgatási bíróságok ezekben a perekben a NAV határozatát rendszerint megsemmisítették és a NAV-ot új határozat meghozatalára kötelezték.

A hibásan kiadmányozott NAV-határozatok ügyében a Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának vezetője kezdeményezett jogegységi eljárást, arra hivatkozással, hogy a bíróságok ítélkezési gyakorlata nem egységes.

Ezeknek az ügyeknek a központi kérdése az, hogy egy adminisztrációs hiba az adóhatóság részéről járhat-e azzal a következménnyel, hogy az adóhatóság végérvényesen elesik az adó beszedésétől. A bíróságok eddig szigorú és az adóhatóságokra nézve kedvezőtlen álláspontot képviseltek. A Kúria jogegységi határozata azonban elveszi a kérdés élét, mert a kiadmányozás körében elkövetett hibát nem tekinti semmisségi oknak.

A Kúria hét bíróból álló jogegységi tanácsa (melynek elnöke Dr. Darák Péter, a Kúria elnöke volt) az eljárása során figyelembe vette a Legfőbb Ügyész nyilatkozatát, továbbá a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszékének álláspontját, és az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Polgári Jogi Tanszéke egyetemi tanárának véleményét is, továbbá az Alkotmánybíróság egy tavalyi – ugyancsak a kiadmányozás kérdéskörét érintő – határozatát is.

A Kúria bírái a jogegységi határozatban arra a következtetésre jutottak, hogy a polgári jogban a semmisség anyagi jogi kategória, amelynek elsősorban a szerződéses jogviszonyokban van jelentősége, ezzel szemben a közigazgatási eljárási jogban a semmisség eljárásjogi jogfogalom, amely a hatósági döntésekhez kapcsolódik. A semmisség tárgyának és jellegének alapvető eltérései miatt a közigazgatási hatósági eljárási törvényben foglaltak értelmezéséhez a polgári jogban kimunkált értelmezés és joggyakorlat közvetlen iránymutatásul nem szolgálhat.

A közigazgatási döntés kiadmányozójának aláírásával kapcsolatos hiba vagy hiányosság önmagában nem eredményez semmisséget, hanem csak eljárási jogszabálysértésnek minősül. A Kúria álláspontja szerint nincs akadálya annak, hogy az adóhatósági döntést ne személyesen a hatáskör gyakorlója, hanem egy általa kijelölt más személy írja alá, kiadmányozza, és önmagában az sem teszi semmissé az így kiadmányozott határozatot, ha az aláíró személye az aláírásból nem beazonosítható. Mindez természetesen csak akkor igaz, ha az eljárás egészéből, a döntés külső megjelenéséből, tartalmából megállapítható, hogy ténylegesen melyik hatóság járt el, valamint, hogy a hatóságnak volt-e jogszabályon alapuló hatásköre az ügyben történő eljárásra, döntéshozatalra.

Hasonló kérdésben a Magyar Nemzeti Bank (MNB) határozatainak semmisségével kapcsolatban is indultak eljárások. Az ügyben az Alkotmánybíróság 23/2018. (XII. 28.) számú AB határozata (megjelent: Magyar Közlöny 2018. évi 215. szám, 2018.12.28.) megállapította, hogy a Kúria Kfv.I.35.676/2017/10. számú ítélete alaptörvény-ellenes, mivel sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglaltakat, ezért azt megsemmisítette.

Az AB határozat tartalma alapján az indítványozó Magyar Nemzeti Bank alkotmányjogi panaszt nyújtott be a Kúria és a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítéletei ellen. Az ügy előzményeképpen a Magyar Nemzeti Bank ellenőrizte egy befektetési társaság működését, majd kezdeményezte a társaság felszámolását, és vizsgálatot indított a társaság igazgatósági tagjával szemben. A vizsgálat eredményeképpen az igazgatósági tagot felügyeleti bírság megfizetésére kötelezték egy olyan határozatban, amelyet a Bank egyik alelnöke írt alá ún. „átruházott kiadmányozási jogkörben” eljárva, a „Pénzügyi Stabilitási Tanács (PST) felhatalmazása alapján”. A megbírságolt igazgatósági tag a kiadmányozás visszásságaira hivatkozva kérte a határozat hatályon kívül helyezését. Az elsőfokú bíróság hatályon kívül is helyezte azt, mivel álláspontja szerint a Pénzügyi Stabilitási Tanács hatáskörének elvonásával az alelnök saját nevében hozta meg a határozatot. A Kúria az elsőfokú bíróság jogerős ítéletét hatályában fenntartotta, és az alkotmányossági kérdésben érdemi és végleges döntést hozott.

Az Alkotmánybíróságnak az ügyben azt kellett megvizsgálnia, hogy a kiadmányozás fogalmának a Kúria ítéletében foglalt értelmezése sérti-e az indítványozó tisztességes eljáráshoz fűződő jogát. A testület ennek megítélésekor elemezte a jogszabályi környezetet, a szabályozás célját és a konkrét ügy tényállását is. Míg a Kúria szerint a kiadmányozás lényegében a döntés aláírásával szinonim fogalom, addig a jogalkotó a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvény módosítása kapcsán egyértelműen utalt a rugalmasabb döntéshozatalra irányuló szándékára. A bíróságoknak a jogszabályokat a jogszabály céljára tekintettel kell értelmeznie, a Kúria ezzel szemben – az Alkotmánybíróság álláspontja értelmében az alaptörvénybeli kötelezettsége ellenére – nem vette figyelembe a jogszabály célját. A meghozott bírói döntés önkényessé vált, mert kilépett abból a jogértelmezési keretből, amelyet számára az Alaptörvény előírt. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította a Kúria ítéletének alaptörvény-ellenességét, és azt megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság megjegyezte: nem tekinti feladatának a bírósági jogalkalmazás felülvizsgálatát, csupán annak alkotmányos kereteinek betartását ellenőrzi, különös tekintettel a bírósági jogértelmezésnek az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt lényeges elemeire, valamint különös tekintettel a jogszabályi célhoz kötött jogértelmezési alapelv vizsgálatára.

A kiadmányozás fogalmának tartalma eltérő a hatósági eljárások és a bírósági eljárások esetében. A bírósági eljárásoknál a bíró a hatáskör címzettje és gyakorlója is egyben, helyette más nem járhat el. Ezzel szemben a közigazgatási (és ezen belül a hatósági) eljárásokban a hatáskör címzettje a közigazgatási szerv, gyakorlója a szerv maga vagy valamely vezetője, illetve alkalmazottja, azaz elválhat egymástól a hatáskör címzettje és gyakorlója. Ebből következően a kiadmányozás is mást jelent a kétféle eljárásban. A bíróság esetén a kiadmányozás csak a bíró, illetve a bírói tanács által meghozott és aláírt döntés további példányainak hitelesítését jelenti. A közigazgatási, és főként a hatósági eljárásban a kiadmányozás emellett a hatáskör gyakorlását, a döntés tényleges meghozatalát is magában foglalja. A kiadmányozási jog e gyakorlása ténylegesen nem érinti a hatáskört, csupán a látszólagos hatáskör-átruházás egyik esetét valósítja meg. A látszólagosság azt jelenti, hogy ténylegesen nem az a személy vagy testület (jelen esetben a PST) gyakorolja a hatáskört, akire nézve azt a jogszabály megállapította, hanem annak felhatalmazása alapján egy belső szabályzatban (jelen esetben ügyrendben) a hatáskör címzettje által feljogosított személy, akinek eljárási cselekményeit és döntéseit azonban a hatáskörrel rendelkező hatóságnak kell betudni. A hatáskör címzettje és gyakorlója közti megkülönböztetést a hatósági eljárások gyakorlatában számos szükségszerű (pl. a hatáskör címzettje jogi személyként ténylegesen nem képes eljárni), vagy hatékonysági, gazdaságossági megfontolás (az elintézendő ügyek nagy száma) indokolhatja, mint ahogy ez a jelen ügyben is történt. Ezen megfontolások figyelembe vételével az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt, észszerű és gazdaságos célra vonatkozó jogszabály-értelmezési kötelezettségeknek az MNB törvényben foglalt kiadmányozás fogalmának azon értelmezése felel meg, amely lehetővé teszi a PST érintett hatósági döntései meghozatalának delegálását.

A döntéshez párhuzamos indokolást csatolt Dr. Pokol Béla, Dr. Szabó Marcel és Dr. Varga Zs. András alkotmánybíró, különvéleményt fűzött Dr. Czine Ágnes, Dr. Dienes-Oehm Egon, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó, Dr. Salamon László, Dr. Schanda Balázs, Dr. Stumpf István és Dr. Szalay Péter alkotmánybíró.

Az összefoglaló tárgyát képező jogegységi határozatot, valamint az Alkotmánybíróság határozatát a következő linken lehet megtekinteni:

https://kuria-birosag.hu/hu/joghat/12019-szamu-kmpje-hatarozat

https://magyarkozlony.hu/dokumentumok/73efdda9c9a98bdeef9bb3e929310557aac38a36/megtekintes

Bővebb információkért kattintson IDE.